北京新的城市总体规划已完成修编，日前经北京市委常委会审议通过，将上报国务院京津冀协同发展领导小组办公室。

　　在笔者看来，此次北京城市总体规划有一个根本改变，那就是实现了多规合一，即将城市规划、国民经济和社会发展、土地利用、产业、交通、市政、历史文化保护、生态资源、城乡统筹等各项规划，在同一张底图上落实和叠加，最终呈现出一张蓝图。实现多规合一，能够有效避免因规划“打架”而造成的规划约束性、执行性不强等问题。

　　近年来，分散多头的空间规划体制造成了生态保护规划不落地，已经成为制约环境保护工作开展的重要障碍之一。我国空间规划和空间用途管制职能分散在多个部门。发改部门负责全国主体功能区规划，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发（农产品主产区）和禁止开发（重点生态功能区）4类；住建部门负责城乡规划及城镇体系规划，对城市规划区范围内的空间建立了3区（禁建区、限建区、适建区）分类和4线（绿线、蓝线、紫线、黄线）保护制度；国土部门负责土地利用规划，划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设3条边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区4类空间管制区；环保部门负责环境保护规划及生态功能区划（生态红线）。4类规划都是法定规划，其中都有对生态空间保护的规定，但是4种规划自成体系，尺度不同、层次不同、标准不同，互不衔接，使得无序开发、过度开发、分散开发无法得到有效管控。同时，由于划定的各类保护区类型多样、标准不一，后续的保护与管理也很难到位。此外，多头管理、重复管理，严重浪费了行政资源，影响了行政效率。

　　有关部门已经认识到多头规划的弊端，2014年8月26日，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发文开展市县多规合一试点。《生态文明体制改革总体方案》进一步明确提出“支持市县推进‘多规合一’，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。”

　　笔者认为，优先制定和实施生态空间保护规划也是实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动的重要前提。生态安全的形势不等人，应该在试点的基础上尽快推进全国多规合一的新体制，形成自上而下的统一的空间规划体系。同时在空间规划体系中优先突出生态空间规划的地位和作用。环境保护工作要按照绿色发展理念的要求，生态保护和污染治理并举，保护优先。在踏实做好环境质量控制和污染治理的同时，加快以法律手段优先划定生态功能保护区，为向绿色发展方式转变奠定基础。也就是说，在生态文明制度建设中，要把生态保护的规划制度和空间管制制度放在优先地位。要在环境库兹涅茨曲线拐点到来之前就提前建立生态空间的保护制度，为子孙后代的永续发展奠定生态安全基础。

　　首先，转变规划理念和次序。由过去的根据人口规模测算做用地规划和建设规划的做法改为先做生态环境承载力评价，优先做好环境保护规划及生态功能区划。

　　其次，落实生态空间保护的刚性要求。按照经济社会发展与资源环境承载力相匹配的原则将开发强度指标分解到各级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量，将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线。

　　第三，将环境保护规划及生态功能区划的制定和实施纳入政绩考核，作为生态文明绩效评价考核和责任追究制度的重要内容。