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依靠深化改革治理地方债务

冯静 //www.auribault.com 2013-11-08 来源：经济日报

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　　我国地方政府债务引起高度关注,其规模、风险、未来发展轨迹、治理思路都将对未来经济社会发展产生重要影响。审慎处理我国地方政府债务问题以及可能诱发的风险，十分必要。

　　一

　　客观地讲，地方政府债务膨胀有其特殊背景。近些年，我国城镇化提速，公共基础设施需求处于井喷阶段。政府主导型发展模式以及现行分税制财政体制格局，使得地方公共产品的供给和资金的解决更多依赖政府。在财力有限的情况下，地方政府举债融资弥补地方公共建设资金缺口，以此推进城镇化进程也就成了备选项之一。

　　资金供给方存在扩大债务规模的激励,也是一个因素。当前，金融市场化的推进使混业经营成为趋势。金融行业在突破传统监管，顺应市场化需求的同时，也适应了地方政府的融资要求，为地方政府债扩张提供了土壤。这些银行、信托公司或是因为享受当地公共服务，或是直接有股权投资，与地方政府保持密切关系，对地方政府融资具有相当便利。再考虑目前金融危机的影响，实体经济不景气，出于业绩与风险考量，这些机构也存在与资信较高的地方政府加强合作的动力。

　　二

　　回顾过去30多年的市场化改革，本应由市场发挥资源配置的基础性作用始终未能彻底实现，地方政府却更多涉足经济领域，甚至成为市场竞争的主体。地方政府及所属企业除了提供带有公共属性的产品之外，住房、公路等诸多可以通过市场机制配置或是引入市场要素的产品，也凭借垄断地位积极介入。尽管中央出台多项指导性文件，规定基础设施、部分垄断行业逐步向社会资本开放，但现实推进举步维艰，困难重重。结果一边是庞大的社会资本源于制度或政策“壁垒”，投资无门；另一边是，地方政府及所属企业垄断性投资，伴生大量政府性债务在所难免。

　　地方政府债务膨胀又是与我国现行经济增长模式相伴而生的。长期以来，投资需求，对我国GDP增长贡献明显。特别是在应对此次国际金融危机中，政府投资更成为拉动地方经济复苏，保增长、促稳定的主要手段。地方政府债务更多地被当作了一种经济政策调节手段，而偏离了作为地方资本性公共品融资工具的基本功能。

　　以债的权责关系为线索可以看到，我国地方债在产生与扩张中，权与责关系并不清晰，也不对等，一定程度诱发了举债方非理性的举债行为。一直以来，唯GDP、唯经济增长率的激励导向影响着地方政府的行为方式。地方本能地具有搞投资、上项目、促经济的冲动，而偏离应有的公共服务职能。各地之间竞相攀比，更助推了这种势头，导致一些地方大搞“造城”。债务形成的公共投资，短期内为地方创造大量GDP，也成为部分地方领导干部升迁的重要政绩。

　　另一方面，地方政府举债的软预算约束，加之现行财税体制下，地方政府承担事权与享有财权存在不对等，地方财政支出大量依赖转移支付。地方政府债由此享受着“准国债”信誉，给市场、资金供给方“零违约、低风险”的预期投资信号，吸引大量避险资金涌入。除此之外，地方政府债追踪问责机制尚未建立，任期内举债不受严格制度约束，不考虑债务成本，更无需顾及后续还债，债务自然如雪球般越滚越大。眼下，林林总总的地方政府债务，种类繁多、纷繁复杂。不同类别又分属多部门监管。“九龙治水”的局面极易出现监管漏洞，加速债务无序膨胀。

　　以上所述的地方债形成扩张机理表明，地方政府债产生于特殊的背景、内化于现行的体制机制当中，如何在肯定合理因素的同时，从源头上约束非理性一面，引导其走上制度化、规范化发展轨道，是正确对待和解决地方政府债问题应有的态度和思路。

　　三

　　控制地方政府债，本质上是通过机制规范地方政府的行为。道德，厘清政府与市场边界，摆正地方政府角色定位，这是有效控制地方政府债的根本与关键。同时，培育市场、激活市场主体、共担风险，创造条件让更多社会资金进入地方准公共产品供给领域，也可以实现从源头上降低政府负债率，化解地方政府债风险。

　　其次，解决激励导向问题。合理的激励体系能促使地方政府形成正确的执政理念与行为动机。应适时推动政绩考评机制的科学化，健全涵盖社会、经济、民生、环境等多指标考评体系，引导地方政府在加强社会建设以及民生改善方面承担更多责任、投入更多资源，逐步摈弃大势举债、搞建设搞投资的路径依赖。

　　其三，加快转方式调结构，特别是着力改善投资消费失衡状况，进一步弱化地方经济对政府投资的过度依赖，让地方债回归为地方资本品融资的应有功能。

　　其四，推进财税体制改革，通过制度规范硬化预算约束。这是控制地方政府债务无序膨胀的重要手段。明晰不同级次政府职责范围，适当上收事权、下放财权；承认地方政府债的法律地位，同时明确地方政府负债融资的约束条件与法律权责，建立债务追踪审查机制，硬化预算约束，对等债务权责，推动地方举债行为的理性化。

　　其五，推进金融监管机制改革。突破传统分业监管模式，建立联合监督机制，发挥协同效用，预防由于分割监管不到位而造成地方债务过度膨胀以及由此引发的系统性风险。

　　加快推进新型城镇化已是大势所趋，我们需要长期面对和研究地方政府债务所引发的地方融资模式创新问题。地方政府债务控制与规范需要在经济发展与改革中求解。只有体制机制调整到位，地方政府行为规范，债务失去非理性扩张的原动力，才可能真正得以有效控制。

　　（作者单位：中国社科院财经战略研究院）

编辑：尹盼秋