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存款保险——促竞争保民生

黄晓勇 //www.auribault.com 2013-11-27 来源：经济日报

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　　建立存款保险制度其意义在于：真正建立银行业的市场竞争机制，消除银行业垄断；在银行业优胜劣汰的市场化退出过程中，保证存款人利益，构筑金融安全网；存款风险由市场的显性担保替代政府隐形担保，保证政府货币政策和财政政策的独立性。

　　存款保险制度，是由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立的保险机构或一种保险机制，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金。当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序。

　　自1993年底《国务院关于金融体制改革的决定》提出建立存款保险基金起，中国存款保险制度已酝酿了20年。2012年底发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》明确指出，“十二五”期间中国要建立健全存款保险制度。此次三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制，更是表明了我国政府力推存款保险制度的决心。

　　2009年，巴塞尔银行监管委员会联合国际存款保险人协会发布《有效存款保险制度核心原则》，在全球应对金融危机经验的基础上，总结了世界各国存款保险制度的运行状况，提出了建立存款保险制度的准则，为各国加强存款保险制度提供了指导意见。根据国际存款保险协会（IADI）的统计，截至2011年，共有111个国家和地区建立了存款保险制度，另有42个国家正在筹备或研究建立存款保险制度。存款保险制度已经成为各国政府保护金融消费者权益的重要屏障，亦是各国金融机构退出的制度渠道，不啻为各国金融稳定的一项重要举措。

　　在中国老百姓的传统观念里，银行破产是很不可思议的事情。长期以来，我国商业银行一直是由政策性补贴来执行“隐性存款保险”的功能，即每当银行出问题时都是由政府来弥补其经营损失。由于有国家信用在背后作支撑，老百姓都认为把钱存在银行是最稳妥的投资方式。然而事实上，我国银行业目前的不良贷款率上升势头值得注意，银行因为经营不善造成的损失，却用纳税人的钱去埋单。其实质则是，一方面，事实上老百姓成了隐形埋单者；另一方面，银行业不思进取却依然可以赚取垄断利润。

　　为推进金融领域改革，2013年7月20日，央行全面放开人民币贷款利率管制，成为我国金融领域最为重大的改革举措。然而，利率市场化的衡量指标应当包括存款利率市场化和贷款利率市场化两个方面。对于中国的利率市场化改革而言，进一步推进利率市场化改革的最为关键、也是风险最大的环节在于放开存款利率管制。商业银行同质化仍比较严重，利率市场化容易导致存款利率增速快于贷款利率增速，造成利差缩小，从而使经营压力比较大的银行更倾向于进入高风险的领域。可能导致有些银行破产，危及储户利益。而有了存款保险制度作支撑并得到有效实施，即使银行业实现了优胜劣汰，损失及其带来的冲击亦会在可控范围之内。

　　借鉴西方发达国家的成功经验，结合我国的实际情况，我国的存款保险制度应从机构性质、保险标的范围、费率等方面进行制度设计。

　　首先，由政府出面成立存款保险公司，以财政拨款注入资本金，公司成立的宗旨是保障金融机构存款人权益，公司不以营利为目的，但可进行资产保值增值性经营。其次，保险标的范围以居民人民币存款为主。因为这部分存款代表着大多数存款者的利益，也是商业银行的主要负债业务，对其实行有效保护，能维护公众对我国金融体系的信心。根据试点运营情况，再决定是否将财政存款、企业存款和银行同业存款纳入保险范围。此外，还应当采取差别费率。存款保险费率由存款保险公司拟定，报请有关部门核准。根据各类存款保险机构的风险程度、经营管理水平、资产规模和资产质量的差异，按风险等级划分费率水平。

　　当然，存款保险制度的推出还有一些问题需要重视并着力研究。比如，道德风险问题，存款保险制度的建立会使存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现后，存款人可能不顾银行的经营风险，而将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中可能为追求高额利润而过度投机，而让存款保险公司来承担最终的风险。在美国金融发展历程中，人们已经多次看到了道德风险所造成的危害。又比如，政府的隐性担保仍是目前整个银行体系运行的保障，存款保险制度的建立不可能一蹴而就地替代原有制度，否则可能蕴含一定风险。一个基本的判别原则是，设立存款保险制度的最终目标是提高银行体系的稳定性，如果无助于这个目标的实现，存款保险也就失去了其存在的基础和必要性。因此，在设计具体的方案时，我们应该始终牢记这一点。（作者系中国社会科学院研究生院院长）

编辑：尹盼秋