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建设统一市场呼唤产业政策率先转型

刘志彪 //www.auribault.com 2014-03-17 来源：光明日报

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产业政策需要适时转型，才能更好地发挥淘汰落后产能的作用。资料图片

　　党的十八届三中全会决议提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系。从实践来看，中国建立统一市场的障碍之一，是那种为了扶持或限制某些特定产业而制定的财税、信贷、外汇乃至土地、人才等一系列扭曲市场机制的政策，这种产业政策到了应该率先转型的关键时刻。

　　改革开放30多年来，我国面临的发展问题已经不是没有市场竞争，而是自由竞争所需要的公平环境和条件的不足。表现为行政垄断、行政干预、各种利益联盟和国有企业借助于产业政策等手段，扭曲市场的资源配置功能，降低了市场运行的效率，导致了寻租和不公正现象的产生，甚至使市场取向的改革走样，这是我国存在严重的结构问题以及发展方式粗放的主要原因。

　　笔者认为，如果政府的产业政策不实现转型，转型升级还是在老思路指导下运作，那么旧的产业政策不仅不能有效指导产业的转型升级，还有可能造成新的矛盾和冲突。基于建设统一市场、扫除平等竞争的障碍的要求，必须调整产业政策的行使方式，这是我国未来更深层次的全面深化改革的重要体现。具体来说，就是产业政策的行使方式要进行四个方面的重要改革：

　　第一，产业政策“中性化”。在转轨经济背景下，各级政府在产业结构调整中都习惯或迷信产业规划与产业政策，往往用指向性很强，或偏好性过强、很具体的产业规划指导或指令企业的投资行动，它的特点是按所有制性质、按规模大小和按地区等非市场化原则对企业进行管理。这种产业政策往往会对不同市场主体形成政策歧视，导致企业间的不公平竞争。

　　从现实来看，一方面，各级政府就某一热点产业集中实施所谓的“加速推进规划和支持政策”，其结果是大力提倡和鼓励出了包括光伏等新能源产业在内的一系列过剩性新兴产业，以及造船、钢铁、平板玻璃等严重过剩的传统产业。另一方面，政府按照产业政策进行的审批，审批内容、审批环节越多、越难，行政壁垒就越高，同时意味着突破该壁垒的利润也越高，结果是产能过剩反而更加严重。与此形成鲜明对比的是，十多年前因为产能过剩而放弃审批、让市场发挥调节作用的纺织行业，则不存在严重的产能过剩。在一定程度上，中国的产能过剩其实是政府产业政策造就的。而且在现有的体制中，一旦发生严重产能过剩，在行政权力阻碍下还很少能自动退出，更难进行有效的资产重组。

　　根据国际经验，建立统一市场、平等竞争环境应该实施一种偏向于中性的产业政策。所谓中性产业政策，是指除了法律和政策直接禁止的产业外，政策并不事先挑选输家和赢家，而是放手让市场竞争去决定，优胜劣汰。这就需要我们按照十八届三中全会的精神，改革政府权力的运作方式和产业政策对市场的管理方式，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实施优惠政策的行为。

　　第二，产业政策“去地方政府化”。在我国转轨体制中，地方政府化的产业政策是不可能维持中性的，而且一定是带有利益偏向的。产业政策“去地方政府化”是指产业政策不能由地方政府去主导，而应该主要由中央政府来综合行使，以保持产业政策对市场调节的统一性和协调性。因为地方政府作为竞争主体，出于考虑局部利益的逻辑，会运用行政权力鼓励那些对自己的市场利益有利的企业行为，限制那些对自己的市场利益不利的行为，从而不可能从根本上出现追求公平、公正和公开的市场行为。让产业政策的主体回归中央政府，是解决政策平等性的基本前提。

　　用公司化的方式经营土地和经营城市，是这些年产业政策地方化的最典型现象之一。由此带来的主要后果是地方政府公共权力的错配和政府角色的错位，政府把自己等同于参与市场活动的商人，难以扮演好市场秩序的监管者和社会公平正义的维护者的角色，甚至只关心自己的商业利益，并且不惜动用政权力量加以维护，如限制资源正常流动、强行拆迁、垄断和分割市场等等。同时，产业政策的地方化，也是地方政府债务激增的主因，直接导致了中国的泡沫经济风险。

　　第三，竞争政策“主角化”。就是竞争政策要逐步替代产业政策成为统一市场运行的奠基石，成为规范市场公平竞争的主导规则。从历史上看，发展追赶型的国家、干预市场传统深厚的国家，往往更热衷于运用和依赖产业政策。主要手段是通过产业政策用政府的力量扭曲市场价格信号，把资源集中投入到自己意欲的“重要”产业中去。产业政策在各个国家并非一无是处、毫无绩效，但是，长期以实施产业政策为主、不及时转换到竞争政策为主的国家，其结果往往是：政府干预经济的力量不断扩张，市场的功能日益残破，产业竞争力薄弱，资源浪费严重。

　　当今发达国家更热衷于以反垄断来促进竞争，间接推动产业发展，对预先挑选特定优势产业加以重点扶持的做法，往往持消极态度。这一点值得我们学习。一是不以经济增长为目标而主要以维护市场秩序为目标，应该是政府的主要职能；二是政府应以创造和管理市场的公平竞争为己任，而不是以权力挑选特定产业来重点扶持，使自己摆脱“公司化倾向”；三是分离了市场调控主体与市场参与者的角色，可以有效防止寻租和大面积腐败；四是可以有效地按照市场需求方向调整产业结构、转变发展方式。过去，不合理的产业政策是造成政府与市场边界模糊的重要原因，也是我国市场体系不完善、经济粗放发展的重要成因。未来转型升级，应当清理那些被滥用的产业政策，删繁就简。

　　第四，产业政策“横向化”。过去的产业政策侧重于纵向的歧视性甄别，是市场不公平竞争的根源。按照统一市场建设的要求，应该把重心放到实施横向产业政策上来，即更多地鼓励和支持企业间的兼并收购，增加企业的融资来源，为上下游企业间的研发提供更多的产权保护和税收激励，鼓励企业加大在人才吸收和培训方面的投资，而不是像过去那样把主要精力放到扶持个别产业和个别企业上。同时，对企业竞争的规范引导也要成为政府工作的重点之一，《竞争法》应赋予政府更高的权力以根除反竞争的行为。

　　中国经济目前的宏观环境很像20世纪80年代初期的欧洲。当时的“欧洲硬化症”迫切需要新的政策来为欧洲经济注入新的活力，这一时期宏观经济政策由凯恩斯的需求管理学派向稳健的货币政策以及低通胀政策转变。欧洲委员会1992年发表的报告指出：“当前，人们普遍认为应该实施横向的产业政策，旨在为欧洲产业营造良好的环境并达到平衡，提高欧洲产业的生产率和竞争力。”眼下，通过创新和技术进步提高生产率、不断消化迅速上升的要素成本，也是中国企业尤其是制造业必须克服的主要困难。

　　综上所述，建设统一市场呼唤产业政策率先转型，中国经济转型升级首先要让横向的产业政策和竞争政策逐步去替代传统的产业政策，从“重点扶植”的产业政策向“一视同仁”的竞争政策转型，从部门倾斜的政策向横向协调的政策转移，以市场规制政策与其他制度相结合，促进竞争，鼓励创新，提升产业的国际竞争力。

　　（作者系江苏省社科院党委书记、院长）

编辑：尹盼秋