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以资本管理为主推进国资国企改革

//www.auribault.com 2014-04-28 来源：福建日报

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　　□赖建国

　　国资国企改革在经济体制改革中一直处于“突破口”和“重头戏”的位置。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，“推动国有企业完善现代企业制度”，“准确界定不同国有企业功能”，“积极发展混合所有制经济”，“划转部分国有资本充实社会保障基金，完善国有资本经营预算制度”。从管资产向管资本为主转变，充分体现了国资监管方式和国企经营模式改革的新观点、新思路和新要求，是市场化、法制化、三公化改革理论逻辑的实践新要求，为全面深化国资国企改革找到了一把新钥匙。

　　以“资本”为纽带层层相连环环相扣，全面构建起国资监管—国有资本授权经营—国有企业经营管理的新体制、新机制。现有国有资本体制分为两个层次：一是以国资管理部门为主的国有资本配置和监管体制；二是以国有企业为主的经营管理体制。在这种层级架构下，国资委作为出资人的“代表”和实际的行政主管部门（常称“政府特设机构”）没有也不可能“股东化”，而在法律上与“资本”出资人相对应的是“股东”，对资本权益的保护在法律上集中体现为股东的责、权、利关系，这使国资出资人在企业的治理结构层面存在脱节或虚拟化。另一方面，作为国有资产的监督管理部门，国资委承担着各级政府委托的国有资产保值增值的直接责任，要以行政手段和行政方式管理国有资本国有企业，管人、管事、管资产，客观上难免造成政企难分，在监管者与经营者之间产生角色缺位、越位、错位。十八届三中全会提出，以管资本为主加强国资监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。可以看出，体制机制改革的切入点和关键点就是“资本”，贯穿的红线就是将资产资本化，资本核心化，围绕资本管理，建立起一套与之相对应的新体制、新机制，即通过“资本”纽带构建起国资委—国有资本运营（投资）公司—国有经营企业和国资监管—国有资本运营—国有企业经营的体制机制新模式。与此同时，通过改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，从法律层面上真正解决了国有资本出资“股东”缺位的体制缺陷，理顺国有资本出资人与经营者的责、权、利关系。资本作为“纽带”、“血脉”及“神经中枢”层层相连、环环相扣，使系统成为一个完整的富有活力和生命力的自然有机整体，也使资本真正能够在市场经济、法制经济的环境下按其特有的管理规律、运作规律运行。

　　从资产管理向资本管理为主转变，为进一步深化国有资本配置体制的改革奠定体制机制基础。从顶层设计上看，全面深化国有资本配置体制改革是国资国企改革的必然逻辑，要通过政企脱钩，资产资本化，提高资本市场化程度，创新资本融资工具，拓宽资本融资渠道，放宽国有民营混合经济股权融资限制，完善国有资本收益收缴制度等多层次、多环节的全面深化改革，从整体上盘活资产资本存量，做优做强资本增量，推进方式转变和结构调整，全面构建国有资本新的补充配置体制机制。今后国有资本监督、运营的重点在于强化国有资本的配置权、考核权、处置权、分配权和治理权，并将以股东的身份和市场手段、法律手段履行监管和运营的责、权、利职能。国有资本将按照运营服务的战略目标、发展方向、重要行业、关键领域和资本配置的效率、效益进行调节配置，不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。

　　从资产管理向资本管理为主转变，是从内外双重治理层面推动国有企业完善现代企业制度的有效途径。产权归属清晰、权责明确，保护严格、流转顺畅是现代企业制度的核心。在市场经济和法制经济的环境下，随着改革的深化和开放的扩大，在国资国企的体制内，国有资本与国有资产的关系亟待厘清。所有者以股东身份通过股东会、董事会、监事会行使股东权益，不直接干预企业日常经营管理。经营者作为独立的企业法人主体，依法自主经营、自负盈亏，对出资人承担资本保值增值的责任。出资人以其在企业的投资额为限，对企业债务承担有限责任。企业以其全部法人财产对公司债务承担有限责任，从而在法律层面规范出两者的财产权利关系，分清国有资本与资产的关系，使产权归属更加清晰，权责更加明确。在此前提和基础上，随着国有资本授权经营、国有资本配置体制进一步改革，从国有资本配置的外部治理入手，国有资本出资人根据资本运营的考核结果，按资本投入的重要性、必要性、有效性原则，通过资本配置的增减调节和转移，加之人力资本的市场化选聘，职业经理人制度建立，对企业和经营者形成外部治理的约束和激励机制。另一方面，由于国有股东的真实到位，权责明确，企业的股东会、董事会、监事会也将进一步建立健全，企业的法人治理结构得以完善。企业作为真正的市场经营主体，主动性、积极性、创造性将得以调动和发挥，从企业内部治理层面上激励和制衡约束机制也相应建立和健全起来。

　　从资产管理向资本管理为主转变，是在市场经济、法制经济条件下实现“三公”原则和国有资本实行属性分类管理的内在要求。国资国企监管经营方式的改革，将打破体制机制樊篱，大大提升国有资本的开放度、流动性、集聚性，以及市场化、证券化的程度，优化资本结构，提高资本质量，充分发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力。同时，实行“保护严格”的产权制度、政企分开、政资分开，打破行政垄断，清除市场壁垒，保证各种主体依法平等使用生产要素，公开、公平、公正参与市场竞争，积极发展混合所有制经济，使通过国资国企内部改革注入的动力与外部进一步的放开搞活所激发的活力竞相迸发，让市场在资源配置中起决定作用，让改革红利充分涌流，这充分体现了改革的系统性、整体性、协同性。以管“资本”为核心，国有资本的管理将按照服务战略、优化布局、完善功能、划分属性、分类管理的原则和方式，实行更加科学、规范、精细的定位。

　　[作者单位：中国（福建）对外贸易中心集团有限责任公司]

编辑：尹盼秋