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建立现代财政制度深化财税体制改革

//www.auribault.com 2014-05-27 来源：山西日报

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　　【提要】

　　●财政是国家治理的基础和重要支柱，这是我国财政理论的重大发展。

　　●现代财政制度的特征是预算透明和法制健全，最终目标是经济效率和社会福利的最大化。

　　●财税改革直接决定了社会公平的实现程度变化。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了今后我国要进行全面深化改革，提出深化财政体制改革新的命题。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财税的重要性上升到国家层面，其亮点基于财政是国家治理的基础和重要支柱这一重大命题，是对财政职能作用的重要论断，标志着我国财政理论将在新时期的突破、发展与完善。

　　建立现代财政制度的改革目标

　　财政是政治、行政和经济体制的联结点，我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，均直接或间接与财政关联，都需要在深化财税改革及其配套改革中加以解决。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。现代财政制度的特征是预算透明和法制健全，最终目标是经济效率和社会福利的最大化。财税改革直接决定社会公平的实现程度变化。

　　财政制度本身属于关乎民生的最重要的经济制度，按照现代经济学的基本原理，财政与民生的关系，主要归结为两条：从经济效率的角度看，民生领域的许多事项具有公共物品和服务的属性，由于存在着供给这类公共物品和服务的市场失灵，政府的供给与财政的介入符合优化资源配置效率的要求；从公平正义的目标看，人们所拥有或继承的生产要素的现实差别，必然带来人与人之间的收入分配和财富分配上的差距。现代财政的重要功能之一，便是通过社会财富的再分配，实现一定程度上的结果平等，从而间接地实现公平正义的目标。相对于市场而言，财政是在公共领域配置资源。按照现有流行理论的逻辑，公共领域被认为是市场失灵的领域，由于没有价格信号，市场在公共领域无法配置资源。而公共领域的资源配置必不可少且极其重要，关系到社会发展、人类发展的状况。在别无选择的条件下，政府财政就承担起了在公共领域配置资源的历史使命。

　　实行市场经济的核心问题，是处理好政府与市场的关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出让市场在资源配置中发挥决定性的作用，这是一项重大的理论发展。就市场在资源配置中的作用而言，凡市场能做到和做好的事，统统交给市场去做，政府不要直接干预，不要越位、错位。未来将大幅度减少政府对资源的直接配置，即使纯公共物品的提供，也将会有更多的方式如采用外包的形式，普遍推广政府购买服务等等，使财政的地位更加突出。因此说将市场在资源配置的作用由 “基础性”转变为“决定性”，这是又一个亮点。

　　建立全面规范公开透明的预算制度

　　公共财政预算，亦称一般收支预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用，故而属于规范程度最高的政府预算。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对我国现行财政制度中存在的一些与现代国家治理、与改革要求不相适应的地方，明晰改革的着眼点即改进预算管理制度，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负，实施全面规范、公开透明的预算制度。

　　改进年度预算控制方式。审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，核心是收支平衡，不是支出规模与政策。在预算审批以支出为重点后，税收就不再是任务，而是预期，预算审批重点转向支出政策，更多强调财政收入依法征收，应收尽收，这是一项重大的机制变化。通过预算管理改革，杜绝财政支出的随意性，真正做到税收取之于民、用之于民，使预算制度成为拦截腐败行为、低效行为和错位行为的坚实堡垒。

　　建立跨年度预算平衡机制。为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。

　　实施全面规范公开透明的预算制度。着力把所有政府性收入纳入预算，实行“全口径”预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政。“全口径”政府支出中的投资和建设性支出占比超过50%，比重偏大，意味着对民生领域的投入有所不足，也意味着政府沿袭多年的通过扩大投资和上项目发展经济的思路亟待调整。

　　建立公平统一调节有序的税收制度

　　财税改革的一个重要内容是完善税收制度改革。我国的税收制度以间接税为主，直接税为辅，实行价内税，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要逐步提高直接税比重。一方面对自然资源要素征收，推进资源税从价计征改革，进一步促进资源节约和环境保护；另一方面，加快完善个人所得税征管配套措施，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制，加大收入分配调节，更好地体现公平。

　　深化税制改革的重点内容还包括：全面推进增值税改革，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题；推进消费税的改革，调整消费税征收范围、环节和税率，将一些资源类产品和高档消费品纳入征收范围，进一步发挥消费税的调节功能；清理规范税收优惠政策，按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理；严格禁止各种越权税收减免，亮点是通过改革，使税制更加公平、规范；加快房产税立法和改革步伐，减少房产建设和交易环节税费，增加房产保有环节税收。

　　推进营改增是深化财税体制改革的“重头戏”，也是以结构性减税促进稳增长、调结构的“关键点”。“营改增”直接受益的虽然是服务业，但对制造业产生了重要的“溢出效益”，将有力地推动制造业企业创新发展。“营改增”的改革模式将不再是地区试点，而是分行业在全国推开，成熟一个行业推进一个行业，使增值税政策更公平，征管更严密。

　　当前和今后一个时期推进税制改革的方向是，根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。山西要完善地方税体系，按照清费立税原则，全面清理煤炭企业收费；积极推动煤炭资源税由从量计征到从价计征改革；推进营业税改征增值税；积极争取环境保护费改税在我省先行先试。随着改革的不断深化，改革红利的不断释放，“营改增”将使更多行业和企业受益，助推中国经济的转型发展。

　建立中央与地方事权和支出责任相适应的制度

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》亮点之三，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性。事权和支出责任相适应，实际上涉及到一个国家治理体系和治理能力建设的问题，涉及到中央地方如何在不同层级的政府之间划分事权问题。首先应该明确哪些是中央和地方各自的事权及支出责任，哪些是中央与地方共同事权相应明确各自支出责任。目前，中央财政本级支出只占全国财政支出的15%，地方实际支出占到85%，事权和支出责任不相适应。

　　今后，要按照建立事权与支出责任相适应的制度要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围和管理效率，研究调整中央与地方事权和支出责任，逐步理顺中央与地方收入划分，总体上将大量减少中央专项转移支付和对地方的干预，促进市场统一和公共服务均等化。（武小惠作者为山西省社会科学院财税金融研究中心主任、研究员；本文系2013年山西省软科学项目阶段性成果）

编辑：尹盼秋