市政债发行需多项改革配套推进－谈股论经－理论频道

联系我们邮箱登录通行证登录网站地图

设为首页加入收藏

当前位置：中工网－理论频道－谈股论经－正文

理论关键词投稿

农民工新生代农民工和谐劳动关系十七届六中全会十二五和谐社会学习型政党中国特色社会主义核心价值马克思主义

市政债发行需多项改革配套推进

□李洪侠 //www.auribault.com 2014-05-30 来源：《经济参考报》

分享到：

　　新型城镇化规划指出，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。近日又出台《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，批准上海等10省市自发自还1092亿元地方政府债券，结束了该不该发行市政债的讨论。

　　市政债要平衡收入和风险

　　所以要建立市政债制度，一是因为我国处在工业化、城镇化中期，经济发展和城市建设资金缺口较大。截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务2 0 .7万亿元，其中地方政府债务占52 .6%。地方债中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出占86.8%。即使如此，很多领域的基础设施和公共服务仍不能完全满足需要，比如保障房。二是因为既有融资方式不够规范，风险较高。占地方政府有偿还责任债务50%以上的银行贷款和发行债券是地方主要融资手段，现行制度下两者不够规范透明，政府隐性担保导致部分商业银行放松贷款条件和贷后管理要求，地方负债规模和潜在风险不断积累。预算软约束，加上融资平台发行和管理不公开，缺乏监督，提高债务违约风险。因此，2009年为稳定经济出台了增加融资平台贷款措施，但不久又开始防范风险、抑制地方政府债务过快膨胀。现行财税制度下，我国地方政府财力与支出责任不匹配，缺乏自主规范的融资途径。特别是当前经济转型升级，税收和土地出让收入增速回落大势所趋，银行贷款期限短难以满足基础设施建设的长期资金需求。“征税+卖地+贷款”的地方政府融资模式，需要向“征税+债券+贷款+政府性基金”转变。市政债正是在这一背景下提出的，其核心就是要尽可能满足地方融资需求，同时防范地方债风险。

　　市政债要求市场化、透明化、可追责

　　与城投债相比，市政债最大特点是规范，这就要同时发挥市场和政府作用，强化预算约束。首先，市政债是地方政府向社会借债。这需要市场进行公平的信用和偿债能力评估，通过利率价格信号将风险前置。其次，我国社会结构中政府处于强势地位，仅靠社会机构不足以约束地方政府行为时，需要上级乃至中央政府对债务进行风险预警，特别是要明确责任追究办法。一方面要落实2013年中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把政府负债作为政绩考核的重要指标，对盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要追究责任。另一方面要加快完善社会各领域诚信记录，对政务行为进行记录，防止不顾实际过度扩大发债规模行为。遗憾的是，今年的地方债自发自还试点方案没有提及责任追究。再次，真正实现市政债规范化的前提是足够公开透明。只有及时公开地方政府的信用评级、债券发行使用和偿还等基本信息、地方政府财政经济运行情况等，接受社会广泛监督，才能最大限度地保证市政债的规范化，达到设立市政债制度的目的。

　　各级地方政府都是理论上的发债主体。市政债应遵循“谁受益谁出钱、谁发行谁偿还”的总体原则。虽然地方债自发自还试点仅包括部分省和大城市，但是新型城镇化过程中，省市县乡政府都可能成为城市群发展的受益者，本地投资者都具有信息优势，因此都是理论上的发债主体。但现实中是否发债还受到必要性和可能性约束。未来决定哪级政府是发债主体，关键靠完整的信息公开和公正的信用评级。

　　我国市政债应包括规范的城投债。国际经验显示，地方政府债券可分为一般责任债券和收益债券。前者由地方政府发行，投向完全公益性项目，以发行人的完全承诺、信用和税务能力为偿债保证；后者是为项目或企事业单位融资而发行的债券，以发行人所经营项目的收入能力和财务自立能力来作担保。我国的城投债尽管有很多地方不够规范完善，但它较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，形成了大量优质资产。更为重要的是，大多城投债项目有较好经营收入，债务偿还能力较强。如2013年地方债审计报告显示，用于土地收储债务储备土地16万公顷；用于城市轨道交通等交通设施的债务，形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入。也就是说，只有少数完全没有经营收入或者收入过少的项目，需要政府以税收收入偿还，是市政债中的一般责任债券。新增有收入的项目和存量城投债项目，可以转成更加规范的城投债，作为市政债中的收益债券。

　　发债规模和利率应实行下限或公式管理。今年的试点方案明确限定了发债规模，同时要求债务发行利率参照国债发行利率和市场利率。这是试点时期探索路径、积累经验的稳妥选择。但是，如果市政债放开，则应在具体规模和利率方面更加宽松。比如债务规模方面，只提出对年末债务余额与当年G D P　的比率、年末债务余额与当年政府综合财力的比率、逾期债务率等主要指标下限，或者根据地方财政经济情况设计债务规模公式；利率方面，弱化发债前环节管控，强化发债后环节的跟进监管，既充分发挥市场决定价格的作用，同时也加强政府在债务风险预警方面的功能。

　　应放在地方政府融资背景下考虑

　　市政债是财税体制改革的一个部分，也与金融市场密切相关。不能就事论事，而要将其放在地方政府融资大背景下考虑。一是加快推出权力清单，界定政府和市场边界的同时，理清各级政府的支出责任，划定地方政府支出范围。二是推进全口径和公开化为主要内容的预算改革，让政府的收支在阳光下运行。三是完善地方税体系，规范转移支付，尽量给各级政府以稳定可靠的收入来源，当然这涉及行政层级压缩或者财税管理体制的改革。四是建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。五是改革债券二级市场分割局面，提高流动性，扩大对外开放。六是加快党政机构改革，切实实现公职人员只减不增，防止因人设事等潜在思维作用，使得权力清单效果打折扣。

　　(作者为中国金融四十人论坛青年研究员)

编辑：尹盼秋