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如何把市场在资源配置中的决定性作用落到实处

刘世锦 //www.auribault.com 2014-06-13 来源：经济日报

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提出使市场在资源配置中起决定性作用，是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的新突破，是马克思主义中国化的新成果，标志着社会主义市场经济发展进入新阶段

对市场作用的全新定位是与时俱进深化改革的需要，也表明新一届中央领导集体在推进市场化改革、完善社会主义市场经济体制这个问题上坚定不移的态度

要正确运用“看不见的手”和“看得见的手”，关键在于不打折扣地贯彻落实党的十八届三中全会精神，成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手

对市场作用的重新定位是与时俱进深化改革的需要

我国的改革从一开始就是市场导向的，特别是党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的目标，提出要使市场对资源配置起基础性作用以后，我国市场化改革取得了很大进展，社会主义市场经济的大框架基本确立起来了。但市场体系仍不完善，政府干预不当、管得过多的问题普遍存在，比如市场开放性不够，部分领域存在不当的准入限制，民营企业往往难以获得同等的市场机会；在铁路、石油等领域，行业外的国有资本难以进入；有的领域外资企业能够进入，而民营企业却被挡在门外。要素市场发育滞后是另一个突出问题。例如，农村土地制度改革不到位，国有和集体土地同地不同权，加上政府对城市建设用地一级市场的独家垄断，不仅造成土地价格扭曲和配置低效，而且容易引发社会矛盾。

我国正处于经济增长的换挡期，这对更有效地发挥市场作用提出了紧迫要求。近两年我国经济增长速度已经开始放缓，进入了由高速增长阶段向中高速增长阶段的换挡期。增长速度放缓的背后是经济结构的转型和增长动力的转换。具体地说，将要由过去的投资为主、工业为主、更多依靠外需，转为消费为主、服务业为主和更多地依靠内需。在增长动力上，则要由以往更多依靠要素投入和模仿国外技术，转向更多依靠要素生产率提高和创新驱动。经济结构和增长动力发生变化，所配套的体制条件也应当相应调整。比如，搞基础设施建设政府是有一些优势的，但转向创新和技术升级时政府的优势就不明显了，插手过多往往带来负面作用。

再比如，发展工业，主要是人与机器打交道，但转向发展服务业时，主要是人与人打交道，这就需要更多地调动企业特别是小企业和个人的积极性、创造性，这就要更多依靠市场机制的作用。所以，增长阶段转换倒逼改革必须深化，改出一套与新的经济结构和增长动力相适应的体制机制。

加快市场化改革也是适应对外开放新形势、建设高水平市场经济体制的需要。我国的改革始终与开放相伴而行，相互依托、相互促进。这些年我国积极参与全球竞争，表面上看是产品、技术、产业等的竞争，背后则是体制机制的竞争，是制度竞争。我们有危机感，谋求变革，别人也有危机感，也在谋求变革。所以，我们不仅要想着自己如何改，也要看别人如何改，在全球范围的比较、竞争中增强我们的制度优势。近年来，美国主导的跨太平洋伙伴计划（TPP）和跨大西洋贸易和投资伙伴计划（TTIP），试图形成新的贸易和投资规则，并对我国和其他新兴经济体形成战略挤压。面对这种新形势新挑战，我们不必也不能回避，而应主动把外部压力转化为国内深化改革的动力。我们不仅要在国内加快完善市场经济体制，而且应当适应外部环境的变化，在全球范围内占据建设高水平市场经济体制的战略制高点。

市场与政府之间是共生互补而非此消彼长的关系

提出使市场在资源配置中起决定性作用，是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的新突破，是马克思主义中国化的新成果，标志着社会主义市场经济发展进入新阶段。发展社会主义市场经济，就要通过市场规则保障公平竞争，通过市场价格提供资源配置的正确信号和激励机制，通过市场竞争促进优胜劣汰、转型升级。市场在资源配置的这些决定性作用，是其他机制所无法替代的。

当然，强调市场的决定性作用，更重要的是由问题倒逼的。尽管这些年市场力量有了很大发展，但政府仍然直接掌控大量资源，在经济活动中到处都能感受的政府力量，而且这些力量一出现往往还要说了算。这样就经常会遇到一个避不开的问题：政府和市场，究竟谁决定谁，谁服从谁？

另一方面，通过市场作用的“升级”，释放了一个非常重要的信号，就是新一届中央领导集体在推进市场化改革、完善社会主义市场经济体制这个问题上，是坚定不移的，不动摇、不后退、不停步。这对国内外增强对中国发展前景的信心，稳定改革的预期，至关重要。我们经常讲信心问题，现阶段坚持改革开放的大方向、大政策不变，就是一个最重要的信心源泉。

在强调市场决定性作用的同时，也要更好地发挥政府的作用。问题的关键是如何正确理解政府的作用。概括地说，政府在市场经济中的作用主要表现在保护产权、保障公平竞争、提供公共服务、加强社会治理、促进可持续发展和宏观调控等方面。政府发挥这些作用的目的，是为市场更好地发挥作用创造环境、提供服务，而不是替代市场的作用。

由此引申开来，政府和市场的关系，不是简单的谁大谁小、谁强谁弱的问题。国际上有个瓦格纳法则，说的就是随着经济增长，政府支出比重呈上升态势。就财政收入占GDP的比例来说，发达国家一般在30%以上，北欧国家则在50%左右，而这些国家在全球是竞争力是最强的。而发展中国家财政收入占GDP的比重较低，如非洲一些国家在10%左右，政府无法提供基本的公共服务，国家处在割裂状态，形成不了全国性市场。所以，一种理想的、好的政府和市场的关系，应当是“有效政府+有效市场”，二者之间不是此消彼长，而是共生互补。在政府应当发挥作用的领域，比如产权保护是否有效，公平竞争是否得到重视和加强，公共服务、社会治理、促进可持续发展和宏观调控是否到位，等等，目前大多还是不够、不强的，有的差距还相当大。因此，当说到政府强、市场弱的时候，一定是政府作用出了问题。强的是行政审批、行政性直接干预、过大的自由裁量权、对资源的过多直接控制等。改革的关键就在于政府要从越位、错位的地方退回来，在缺位的地方补上去。这正是政府职能转换所要解决的主要问题。

以“负面清单”管理方式加快市场开放

要使市场在资源配置中真正起到决定性作用，关键是把中央全面深化改革的精神、出台的相关政策措施不打折扣地加以落实。包括按照两个“都是”、两个“毫不动摇”、两个“不可侵犯”的精神，深化国有资产管理体制和国有企业改革，进一步拓宽非公有制经济的发展空间；加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，形成公平开放透明的市场规则；把要素市场作为完善市场体系的重点，积极而有序地推进土地、劳动力、资本、技术等市场的改革，等等。需要强调的是，实行“负面清单”管理模式，对完善市场体系、使市场在资源配置中发挥决定性作用，是一项重大而意义深远的改革。

所谓“负面清单”，是指列出禁止和限制进入的领域清单，“什么事情不能干”的清单，除此之外的都可以干，即所谓“法无禁止即可为”。这当然是市场准入管理方式的一项重大改革，但仅限于此的理解，可能就低估了其重大意义，因为其反映了政府管理经济思维方式的根本性变革。

与“负面清单”相对的，是“正面清单”，就是把允许搞的、鼓励搞的列出一个单子，经过政府审批、由政府说了算。在一个充满生机活力的市场经济中，在一个日新月异的创新社会中，能够搞的项目范围是非常不确定的，不仅每年不一样，每个月甚至每一天都不一样。卖商品，是在百货公司卖，还是在大购物中心卖，是在实体店卖，还是在网上卖，是通过一般的网上支付，还是通过最新的微信支付，变得非常快。如果一定要通过管理者点头，通过他们允许审批后才能搞，一定会把许多有希望、有前途、有竞争力的项目和企业排除在外。所以，实行“负面清单”制度，最大的好处是给创新留下了空间，给不确定性留下了空间，也就是说，给市场在更大范围内发挥决定性作用留下了空间。

还有一条，政府鼓励搞的行业和项目，往往也有很大的后遗症。目前产能过剩严重的行业，如光伏发电、精品钢材等，都是前几年受到鼓励的战略性新兴产业。搞鼓励类项目，事实上有一个前提，就是认定政府比市场更聪明，政府官员比企业家更有远见，看得更准，对投资项目更负责任。如果这个前提能够成立，市场经济就成了多余的，改革也是多余的。过去我们搞计划经济，搞什么行业、项目，都是政府计划出来的，最后搞不下去了，才要改革。对鼓励类项目，政府有关部门感兴趣，有的企业也感兴趣，因为拿到批条、路条后，可以搞到银行贷款，搞到别人没有的优惠政策。结果是破坏了公平竞争，也加剧了产能过剩，对自己、对别人都没有好处，不是双赢多赢，而是双输多输。

与“负面清单”相关的，还有一个“负面标准”。也就是说，以什么样的标准、规则为依据开出负面清单，例如节能、节地、节水、环境、技术、安全等市场准入标准，而不是所有制性质，不是公有非公有，不是企业规模大小。这些“负面标准”主要是为了解决经济学上所说的外部性问题，是市场本身解决不了，需要政府发挥作用的地方。符合这些标准，所有市场主体都要受到保护；不符合的，不论国有民营、不论企业大小，都要受到惩罚。企业发展或出局，要通过公平竞争、优胜劣汰来决定。但从实践中看，要做到这一点很不容易。比如，现在解决产能过剩问题，主要还是用行政性办法，要减去的产能或明或暗还是以所有制和企业大小划线，没有把“负面标准”作为主要判别尺度，对产权保护考虑不够。用这种办法搞结构调整，与市场起决定性作用是背离的，也不可能实现资源的优化配置。

“负面清单”制度有利于减少自由裁量权，相应减少寻租、腐败，提高政府效率和透明度。与允许鼓励类相比，禁止限制类的自由裁量权相对较小，这也是一个进步。此外，“负面清单”的长度应逐步缩短，而且即使是负面清单，也要有审批时限要求、透明度要求，进展到什么程度、批或不批的理由是什么，都应该让大家知道。

“负面清单”已经写进了文件，下一步关键是如何落实。今后审批制度的改革，思路也要有根本性的转变，不应再是减少了多少项审批，而是还剩下多少审批事项？这些审批是否属于负面清单？保留的理由是什么？这项改革方向和方法都是明确的，不必再等，每个地方都可以先试点，然后大面积推开。

落实“负面清单”制度，有利于增加企业数量，特别是中小企业数量，扩展业务活动范围，这一效果已经开始显现。另一方面，在放宽准入上，应该有一些标志性的大动作，既要“放小”，也要“放大”，向社会发出动真格的信号。具体来说，在行政性垄断问题突出的基础产业和服务业领域，放进去一两个大的竞争者，以形成有效竞争。比如铁路改革，可以考虑拿出几个区域或大的项目，让外部投资者包括地方政府和民营企业去组建新的铁路公司；比如能源领域，可以考虑在上海自贸区建立国际性的石油交易中心，放宽、放开原油和成品油进口，打通国内外市场，允许地方炼厂做大做强，同时开放上游勘探市场，包括页岩气勘探市场；在电信领域，允许以民营资本为主发起形成大的电信运营商，通过竞争降低成本、促进创新。这样做的好处，既可以增加投资，也可以提高效率，为稳增长、调结构释入更大的“改革红利”。

（作者系国务院发展研究中心副主任）

编辑：周文