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财税体制改革既要“谋全局”也要“谋万世”

姚轩鸽 //www.auribault.com 2014-07-29 来源：深圳特区报

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　　■ 姚轩鸽

　　提要

　　所谓“长远机制的系统性重构”，就是要把财税机制建设视为一个系统，要以这个机制的系统优化为圭臬，科学协调各个财税机制分系统、子系统的相互关系，并使各个子系统相互完整，彼此平衡，从而实现财税体制构建及其改革的终极目的——为人民服务，即增进全社会和每个国民的福祉总量。简言之，财税体制改革既要“谋全局”，也要“谋万世”，不能仅仅满足于解一时之弊，抓了芝麻，丢了西瓜。

　　此轮财税体制改革肩负的重任，障碍与阻力注定不小，必须从“系统性重构”的角度去化解这一时代性课题

　　近日召开的中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，吹响了新一轮财税体制改革的进军号。

　　财税体制改革作为全面深化改革的“重头戏”，从党的十八届三中全会拉开序幕以来，就一直在紧锣密鼓地进行着。

　　事实上，从三中全会《决定》确立了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的地位开始，财税体制改革就已担负起了全面深化改革突破口的主攻任务。这一定位的进一步明确，则是习近平总书记在6月6日中央全面深化改革领导小组第三次会议上完成。他说：“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构。”

　　因此，按照这一指导思想，财税体制改革总体方案、具体方案的决策与制定，都应该把各个子系统的特性，自觉地放到母系统、大系统的整体格局之中去权衡和摆位，必须“全国一盘棋”。同时用财税体制的总系统、总目标去协调各个子系统的分目标。

　　这既是由财税体制在国家治理的地位和作用所决定，也是由当下财税体制改革面临的主要问题与现实压力所决定。毋庸讳言，1994年启动的财税体制改革，当时政府虽然也面临内外两个方面的挑战与压力，但那时主要是内部挑战与压力，即中央政府“两个比重偏低”的压力。具体说，是中央和政府之间权利与义务分配失衡，中央财政在全国财政收入中的比例偏低，中央财政在GDP中所占比例偏低，中央政府面临的收入压力比较大。但在当下，尽管各级政府依然面临内外两个方面的挑战和压力，但却主要来自于外部的压力，即国民对政府提供之公共产品性价比不满意的压力。而且，伴随国民权利意识的日渐增长，这一压力会越来越大。这一压力既有中央政府的，也有地方政府的。因此，此轮财税体制改革肩负的重任，较之20年前要大得多，面临的风险概率也要大得多，风险构成因素也要复杂得多。因此，障碍与阻力注定不小，必须从“系统性重构”的角度去化解这一时代性课题，优化财税体制的各个子系统，理顺各个系统之间的关系。

　　目的在于“收好税”，“稳定税负”，本质是“稳定收入”，为“用好税”奠定基础

　　具体说，“系统性重构”的财税体制改革意味着：首先要优化“收税”各个系统要素，理顺各个子系统之间的关系。目的在于“收好税”，“稳定税负”，本质是“稳定收入”，为“用好税”奠定基础。换句话说，如果“收税”系统出现问题，税负不稳，过高或过低，都会影响“用税”系统功能的发挥，无法最大限度、可持续性地增进全社会和每个国民的福祉总量，既无法“充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用”，也无法 “优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”。

　　因此，必须“深化税收制度改革，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。”

　　首先，税制改革的目的要明确，必须有助于增进全社会和每个国民的福祉总量，不能以敛财为根据，为了收税而收税，更不能与民争利。

　　其次，要依法治税。即所有的税法，都要充分反映和体现纳税者的意志与意愿。建立和完善纳税者利益表达机制、建立纳税人主导的税制，无疑是逻辑的必然。质言之，就是要强化人大在税收立法中的主导职能，逐步实现未经纳税者及其代表同意不得征税的文明治税原则的制度性嵌入，尽快提升现行税法的法律位阶，完善税法体系。同时要加强税收执法与司法的现代化建设，让每一个纳税者能在具体的涉税过程中感受到实实在在的公正与文明，体会到真正的涉税尊严与平等。

　　再次，要稳定或降低总体税负，既要解决税负“谁负”领域的税收不公问题，更要解决征纳税人之间权利与义务分配的不公问题，即取之于民与用之于民之间的不公问题。简言之，要在稳定或降低宏观税负的同时，用心解决不同税种、区域、行业、群体等纳税者之间税负不公的问题，实现税收横向公平与纵向公平。

　　最后，税种结构要合理，即要逐步改革目前间接税为主，直接税为辅的税制格局，建立直接税为主，间接税为辅的税制新格局。众所周知，直接税的“税痛”敏感性强，有助于纳税者权利意识的培养，有助于对政府花钱权力的监督，从而遏制腐败和寻租行为，防范“三公消费”等侵占纳税者权益的行为。

　　当然，遏制“费”挤“税”，也是深化财税体制改革的重要内容与任务。

　　通过修订，获得一部优良的《预算法》，从而实现依法用税，为全体国民提供高性价比的公共产品和服务

　　要改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；这意味着，通过修订，获得一部优良的《预算法》，从而实现依法用税，为全体国民提供高性价比的公共产品和服务，既是预算制度改革的核心目的，也成为财税改革、预算改革的重要举措。因此，《预算法》修订，同样首先就要弄清楚终极目的是什么？不可否认，修订的核心目的是为了强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督等等，但修订的终极目的，也只能是为了给全体国民提供高性价比的公共产品和服务。或者说，是为了增进全社会和每个国民的福祉总量。

　　其次，《预算法》修订要坚持国民需求导向，《预算法》修订，预算管理制度改革，现代预算制度的建立，都要以是否有助于全体或大多数国民真实需求的满足，作为判定修订成败得失的根本标准。国民的真实需求，无非是指基本的物质类需求，诸如养老、医疗、教育、就业等等；社会性需求，诸如自由、平等、尊严、荣誉等等；精神类的高级需求，诸如认知、审美、自我实现等。

　　最后，《预算法》修订要强化“问责”意识。《预算法》作为小宪法，重在规范政府的支出行为，防范政府在支出过程中的寻租与腐败行为，预防背离《预算法》创建与修订的终极目的。因此，如果《预算法》修订没有强烈的“问责”意识，就不可能设置有效的闭环式的预算权力监督与问责机制。闭环式监督机制意味着，对政府预算权力的监督不能留有死角，必须全覆盖，特别是不能为政府及其官员人为预留逃避监督的缺口。当然，对政府最高预算权力的监督，本来就是重中之重。

　　当下预算权力监督与问责的重点在于：一是要扩大预算监督与问责的范围，比如把政府非税收入纳入预算的监督与问责。既要实现全口径预算，也要监督预算权力的运用过程，谨防预算支出权力的大面积滥用；二是对政府巨大预算支出行为的监督与问责一定要到位。就是说，《预算法》修订不但要盯住政府日常的预算支出行为，更要盯住政府巨大的预算支出行为；三是对政府一些临时性支出行为的监督与问责，也要特别关注；四是对政府在新年度预算草案尚未获批前一段时期内的预算支出行为的监督与问责，同样不能忽视和松懈，等等。质言之，如果对预算权力的监督与问责不到位，《预算法》修订就存在严重的缺陷，就无法实现修订的终极目的。

　　要明确目标和责任，精心组织，发挥优势，建立事权和支出责任相适应的制度。即要调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。而且，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。这意味着，在政府收入格局基本稳定的前提下，各级政府不仅要应对来自绝大多数国民对公共产品性价比偏低提出的新要求，必须建立事权和支出责任相适应的制度，而且还有明确的时限要求。

　　当下中央与各级地方政府共同面临的压力，不仅在于公共产品和服务的数量不足，而且在于公共产品和服务的质量合意性较低，集中表现在：不仅公共产品和服务的性价比偏低，供需不配套，所供非所需，所需无所供；而且公共产品和服务的结构不合理，偏民生（也不足），轻社会类、精神类公共产品和服务的供给。或者说，偏重基本物质类公共产品和服务的供给，轻视较高级类公共产品和服务的供给。

　　要化解这些主要压力，理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，本是必要的举措与前提。如果财税体制对中央和地方收入划分不清，政府间事权和支出责任不明确，权力和责任、办事和花钱相互冲突，何以能够为全社会和每个国民提供高性价比的公共产品，最大限度地增进他们的福祉总量。

　　对此，习近平总书记早就强调过，深化财税体制改革，涉及面广，政策性强，利益调整难度大，落实工作任务艰巨而繁重。要充分认识深化财税体制改革的重要性、紧迫性、复杂性、艰巨性，树立全国一盘棋思想，加强组织领导，周密安排部署，正确引导舆论，凝聚各方共识，积极稳妥推进改革。在6月30日的政治局会议上，习近平总书记又一次强调，深化财税体制改革涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权利调整，是一场牵一发动全身的硬仗。要求“各级党委和政府要全面贯彻党中央决策部署和要求，增强大局意识，以高度的政治责任感和历史使命感，加强组织领导，周密安排部署，注重统筹协调，把握力度节奏，精心组织实施，确保改革取得成功。” 无疑，这一切要求，都是针对财税体制改革面临的挑战与压力提出的。

　　总之，财税体制改革要实现着眼长远机制的系统性重构的战略目标，谋定后动，稳健推进，坚持不懈，积累寸功，或是我们本应持有的基本态度与立场。

　　（作者系中国财税法学会理事）

编辑：尹盼秋