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环境善治：面向公共生态福祉的政府选择

李姣 //www.auribault.com 2014-10-21 来源：光明日报

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环境善治强调激发环境主体的治理动机，利用各方力量，共同实现生态环境的保护与治理。（新华社发）

　　21世纪最具影响和权威的全球评估项目——联合国千年生态系统评估（Millennium Ecosystem Assessment， MA）指出，由于世界各国经济发展方式的误区，人类对生态服务需求的增加与自然资源的枯竭化及环境恶化，形成了显著的矛盾。对生态系统进行大规模的利用与改造，导致生态系统供给服务下降，人类生态福祉不断降低。在我国，生态现实不容乐观：自然资本价值大量缩减，大气、水、土壤大面积污染，自然灾害频发，这不仅显示出生态环境与社会发展关系的不和谐，还折射出经济发展模式与生态治理方式存在的误区。此外，生态秩序的不稳定性也对政府环境治理的能力和模式提出了挑战，迫切需要政府在公共权力、市场机制和社会公众之间，寻求新的治理平衡点。

　　环境善治的基本内涵

　　根据全球治理委员会的定义，环境善治是各种公共或私人机构与个体采取联合行动来管理环境公共事务的方式，是以协调、信任、合作和互惠关系为基础的促进生态文明的动态过程。环境善治旨在融合各种环境主体的力量，建立协同关系与方式，确定环境责任边界，实现治理赋权，通过动员社会最大限度的积极性，创造一系列以政府为主导、多元治理主体共同参与、共同促进生态福祉的环境治理模式与行动策略。

　　环境善治有别于传统的政府干预性和管制型治理模式。传统的控制性环境管制消除了环境主体的自主性与能动性，形成了消极的环境行为；而善治能平衡和促进各类环境主体的互动，促进多方合作：大到政府与非政府的合作，小到公共机构与私人机构、甚至极小规模的基层社区合作，实现多层次、多主体在环境治理中的积极合作。较之传统环境管制，环境善治的包容性更强，其根本力量源自政府权威、市场利益、公共利益以及群体力量的融合与合作。环境善治将治理行动的权利与义务赋予一切潜在的治理主体，从而激发或增强环境主体的治理动机。在环境善治中，政府既非简单退出，也不是放任自流，而是通过重新界定政府及政策的干预边界来积极创造健康、有效的公共环境的管理状态。

　　环境善治的价值导向

　　环境善治的根本目的是促进人类公共生态福祉的提升。一个社会的公共生态福祉是制度和个人共同创造的文明、健康、繁盛的生产生活状态，代表了全体成员共享的环境幸福，具有普遍性。环境善治以公共福祉为环境治理的价值取向，意在促进政府主导下的多元组织和不同个体的自愿结合，以实现最普遍的公共环境利益最大化为治理绩效，其善治力量与公共生态福祉是息息相关的。

　　环境善治始于对公共性价值的把握。为实现公共环境事务的良好治理，需要政府从公共生态福祉出发，权衡并选择治理的基础价值与原则，以此作为环境行动的前提条件。之所以首先确定环境治理的价值导向，是因为政府管理环境的价值取向、干预模式与行动边界，决定着市场、社会组织和个人在资源开发利用和环境整治过程中的行为动机和行动策略。环境善治力图超越不同的利益冲突，避免把环境管制沦为不同群体获取环境利益的方式，而是以普遍性和共享性为出发点，以公平和公正为基本原则，以促进公众共享的公共善为根本导向，并将其作为协调不同群体利益的根本原则。

　　环境善治是公共性的集体行动，需要建立稳定的规则系统。环境治理行动原则体系包括三个逐级向上的层次：实践操作规则→集体行动选择规则→法律普遍原则，涵盖了环境主体、环境行为和环境原则的所有方面。建立环境善治的规则体系，有利于提高社会主体根据公共规则开展行动的稳定性。环境善治强调社会主体对于环境治理的普遍义务和普遍权利，强调环境行为的正当性，在普遍性价值和公共环境规则的规导下，环境行动可预期，环境主体才能形成信任、合作、有担当的促进环境改善的稳定行动，能够形成环境治理的良性循环。

　　环境善治的实践路向

　　环境治理的理念与行动，是推进我国生态文明建设的关键。其中，政府作为治理主体，居于主导地位。

　　第一，弹性决策是政府环境善治的思维起点。生态系统变化的不确定性，要求各级政府解放治理思想，超越地域、利益、传统惯性思维的限制，按照环境问题的复杂性和结构性，整体、系统、历史地进行环境治理决策。以气候变化为例，大气作为公共物品，其变化已成为一种不确定、超地域的公共环境问题。所以，环境善治应以公共视野、长效机制和创造性实践，灵活应对环境挑战，各类环境治理主体应以整体的、系统的、灵活的思维，指导环境决策及行动。

　　第二，环境履责是政府环境善治的实现途径。政府承担环境治理的主体责任，需要将政治原则和决策判断整合到政策、规划、项目的设计和实施中，通过政府主导作用，促进多元治理的协同发展。政府的环境职能由以下核心内容构成：促进多元主体合作：确立共同目标、重点领域、核心问题、主体权责、资源配置原则，并在这一过程中保证程序和信息公开。运用系统科学的方法实施决策：从问题及内部原因入手，收集信息并分析其动态特征，根据问题的发展趋势制订或调整行动计划。履行环境问责制度：通过公众的深度参与和程序监督，确保利益相关者对行动承担责任。促进社会公正：为贫困人群提供更充分的公共参与途径，并为其提供环境教育或培育机会，确保环境弱势群体受益。上述这些方面是政府实践环境善治必须履行的责任。

　　环境善治的理念将深刻影响政府、社会、个人的环境行为，影响环境状况和生态文明进程，对促进社会的公共生态福祉的提升具有重大意义。环境善治的生态实践和社会合作格局，已成为全球环境政治的理想和原则，并在潜移默化中促进社会系统和生态系统的积极变化。

　　（作者单位：湖南师范大学；本文系国家国际科技合作专项项目［2012DFB30030］的阶段性成果）

编辑：周文