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石油天然气体制改革的三大问题

朱彤 //www.auribault.com 2014-11-18 来源：人民日报

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　　党的十八届三中全会以来，石油天然气行业展现出积极改革的热情和决心。立足我国实际，借鉴国际经验，推进石油天然气体制改革，需要解决好三个重大问题。

　　如何处理政府与市场在油气资源配置方面的关系

　　综观世界主要国家，石油天然气体制可以分为政府主导和市场主导两种典型模式。采用政府主导模式的国家有两个基本特点：是发展中国家或转型国家中的油气生产和出口国；石油收入是政府收入的最重要来源。实现石油收入最大化，是这一模式的核心政策目标。政府往往通过其控股的国家石油公司垄断油气产业（特别是上游开采）生产经营权和对外合作权。采用市场主导模式的主要是发达国家。这些国家在能源政策上最关心的问题是油气生产经营效率与进口安全，无论国内油气勘探、生产、消费还是进口环节，市场机制都起决定性作用，政府作用主要体现在与能源安全直接相关的事务上。

　　可见，石油进口大国倾向于选择市场主导模式，石油出口大国倾向于选择政府主导模式。我国是仅次于美国的全球第二大石油消费国和进口国。主要石油进口大国的经验表明，降低石油进口安全担忧的最好方式是通过竞争提高石油勘探、生产、销售、消费和进口各个环节的效率，激励创新，从而减少对进口的依赖，而不是加强控制。因此，正确处理政府与市场在油气资源配置方面的关系，应从我国作为世界石油天然气进口大国这一基点出发，一方面让市场真正发挥决定性作用，另一方面使政府在能源安全等事务上更好发挥作用，实现能源效率目标与能源安全目标各得其所。

　　如何处理政府与国家石油公司的关系

　　政府与国家石油公司的关系涉及国家油气资源利益最大化及其实现机制问题。上世纪70年代以来，发展中国家或转型国家中的绝大多数油气生产国成立了国家石油公司，由此引出政府与国家石油公司在两个层面上的关系：一是企业治理层面的政企关系，二是收入分配层面的政企关系。

　　企业治理层面的政企关系因国家石油公司定位不同而有所不同。一类国家石油公司定位为实现政府的政策目标，包括实现国家石油收入最大化、经济发展、财富分配、就业等目标。政府通常采取控制董事会并通过相关法规政策来确保国家石油公司实现这些政策目标。比如，实行国内成品油低价政策以补贴下游消费者（委内瑞拉、伊朗、沙特等）。另一类以挪威为代表的国家石油公司则定位为实现商业目标，即实现包括国家股东在内的所有股东利益最大化，公司除了重大决策需要政府或国会批准，日常经营不受政府干预。

　　收入分配层面的政企关系主要受石油财税制度影响，但无论采用哪一种石油财税制度，也无论国家石油公司定位如何，国家获得石油资源收入的绝大部分是共同选择。比如，几乎所有油气资源丰富的阿拉伯国家，石油利润的70%以上进入国家预算；作为市场化运营成功标杆的挪威国家石油公司，除了向国家缴纳特许权使用费，石油生产的收入所得税率为78%.

　　我国政府与国家石油公司的关系主要存在两个问题：一是国家石油公司的定位与实现机制不匹配。理论上国家石油公司定位于实现政府目标特别是石油安全目标，但现实中的企业行为却是市场化的，而国家石油公司不同定位的实现机制是截然不同的。二是我国作为全球第四大石油生产国，国家石油公司定位和石油财税制度安排都没有体现“国家石油公司是实现国家石油资源收入最大化工具”的特点。所以，无论从企业治理层面还是从分配层面，我国国家石油公司与政府的关系都需要理顺。

　　如何处理石油资源收入与国民福利的关系

　　国家石油资源收入本质上应归属国民，或用于改善国民福利。一般来说，国家主要通过特许权使用费、石油特别所得税、暴利税等方式获得石油资源收入。从经济学角度看，石油天然气等矿产资源收入因具有如下特点而必须加强管理：资源的不可再生性决定的收入暂时性；价格和产量波动导致的收入波动性；石油天然气资源产业一家独大导致的抑制当地其他产业发展的效应。同时，为了促进国民代际公平，应把暂时性资源收入以主权投资基金的方式“储蓄”起来。

　　在国家石油资源收入与国民福利方面，我国还缺乏实现国家油气资源利益最大化的配套政策和制度。而且，目前对于油气收入管理既没有考虑这类收入的暂时性、波动性特点和代际公平问题，也没有全体国民分享的机制安排。因此，这一关系需要梳理，相关政策和制度也需要进行调整或重建。（作者为中国社会科学院工业经济研究所副研究员）

编辑：周文