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简政放权：推进银行业转型升级

阎庆民

//www.auribault.com 2014-12-15 来源：求是

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　　简政放权，理顺政府与市场关系是全面深化经济体制改革的核心，也是党中央的重大战略部署。为贯彻执行中央精神，银监会致力于通过简政放权进一步激发市场活力、有效防范风险、促进转型升级，为我国金融业健康发展和更好地服务实体经济注入新动力。

　　一、深化简政放权释放银行业市场活力

　　深化银行业监管领域的简政放权，就是要将审批项目中市场能够自主管理的全部清减，地方银监局管理更方便有效的一律下放，全面系统优化行政审批流程，有效解除对银行业市场主体的束缚，释放发展活力。

　　清减审批还权力。清减行政审批事项是避免过度干预银行业市场的重要举措，重点是要给银行业松绑，还权于市场主体。通过机构准入环节松绑，引导民间资本进入银行业，有序推进中小银行、村镇银行、消费金融公司的发展，优化银行业机构布局；通过业务准入环节松绑，激励各机构创新银行业金融产品；通过高管准入环节松绑，实现人才资源有序流动，完善竞争机制。

　　优化审批提效率。优化行政审批流程是提升监管服务效率的有效方法，重点是要精简审批环节、减少审批材料、完善监管服务。一方面，科学划分监管事权，在统一规划的基础上最大限度下放管理层级、缩短行政许可链条，最大限度发挥银监会指导性功能和属地监管基础性作用，最大限度方便行政相对人。另一方面，改进监管服务质量，通过整合资源形成监管合力，大力促进监管服务均等化、规范化、高效化，确保同质同类事项得到一致对待，所有行政审批事项得到高效处理。

　　规范审批晒清单。权力规范有序运行是释放市场活力的重要前提，重点是要“让权力在阳光下运行”，通过主动对外“晒”出权力清单，将权力置于社会监督之下，置于被监管的金融机构监督之下。全面系统公开审批项目的办理主体、依据、条件、程序、时限等事宜，使隐性权力公开化、显性权力规范化。清单规范内的事项，严格依照法定程序进行审批；清单外的事项，绝不插手。

　　二、深化简政放权严守银行业风险底线

　　简政放权与加强监管并不矛盾，而是深化行政审批制度改革的一体两翼。简政放权与加强监管理应互为补充、相互促进。只有深化简政放权，将“该放的权坚决放开放到位”，才能将有限的监管力量从繁杂的事务性工作中解脱出来，集中力量将“该管的事必须管住管好”，切实提升监管有效性，更加有效地守住银行业风险底线。

　　蹄疾步稳推放权。简政放权不能一蹴而就，而应蹄疾步稳，有计划、有步骤、有配合地推进，要在深化简政放权的过程中，夯实强化监管的基础。首先是先评估后放权。所有清减的审批事项，在取消或下放之前都要经过监管部门、银行和服务对象的评估。在听取各方面意见的基础上，制定、改进和优化简政放权计划，只有确定放了也不会乱的审批事项才予以取消或下放。其次是有配套才放权。对于清减的审批事项，要做好取消或下放后的监管制度与配套机制安排。要通过完善配套制度强化后续监管，实现放而不乱；要通过完善配套制度使原来外在的审批行为内生为商业银行风险管控的自我要求，达到自我约束、自我管理的目的。最后是敢放权真放权。彻底改变对审批的迷恋，自觉放手中的权、去部门的利，避免“明放暗不放”、“变相审批”等行为，对于评估可行、配套完备的审批项目要做到敢放真放，只有动真格、真下放，才能将监管力量真正集中起来，优化配置。

　　协同推进防风险。深化简政放权是一项系统性、全局性工作，情况复杂、涉及面广。此次深化简政放权尤其要注重改革的关联性和耦合性。一是横向协同。当前很多金融产品具有跨市场、跨行业特征，相应的简政放权同样涉及各个监管部门和主管单位，稍有不慎就将造成监管脱节，对此应保持高度的风险敏感性，加强相关部门之间的信息共享、监管协调。银行业系统的简政放权要坚持与相关领域改革相衔接和配套。二是纵向联动。简政放权需要整个银行业监管系统全员参与，不断创新工作机制和方法，建立完善推进改革的倒逼机制、评价机制、监督机制等，充分调动各级监管部门的改革积极性，凝聚各级监管部门的力量与智慧，共同推进。既要银监会按照监管权责对等的原则，合理分配审批事权，下放审批管理权限，使审批行为进一步贴近市场、贴近基层，提高监管有效性；也要各银监局积极做好承接配合，利用自身优势，因地制宜优化审批流程，提高审批效率。通过上下联动使机关和银监局的力量结合起来，充分发挥和调动两方面的积极性，共同管住管好风险，最大限度形成改革正能量，守住风险底线。

　　多策并举抓监管。深化行政审批制度改革，要改变对审批的迷恋，更要改变对监管的迷茫，要以简政放权为契机，不断强化事中事后管理，严守风险底线。一是要用好检查和处罚手段。综合运用现场检查、非现场监管、高管约谈等手段精确掌握并规范约束银行业金融机构的经营行为，及时采取必要的监管措施防范风险隐患；对借取消行政审批事项之机，逃避监管、扰乱市场的机构敢于较真、敢于碰硬、敢于得罪人，要做到坚决处理不手软。二是要发挥监管的引领和教导职能。对遵纪守法的金融机构要给予表彰鼓励，通过监管引领把依法合规和稳健经营意识贯穿到商业经营的全过程，真正做到鼓励与规范并举、教育与防险并重，在释放市场活力的同时牢牢守住风险底线。三是要探索动态监管框架。简政放权必然刺激金融创新，监管部门应持续评估金融创新的发展态势、影响程度和风险水平，根据评估结果采取不同的监管方式并进行动态调整，构建多层次、富有针对性的监管框架。既留有适当的试错空间，为金融创新提供正向激励，避免抑制银行的创新自主性和灵活性；又在全局上做到心中有数、心中有度，确保风险可控。四是优化分类监管。引导各类银行业金融机构深化改革、合理定位、科学布局，实现特色化发展、差异化竞争和专业化服务。健全牌照分类管理制度，推进政策性银行改革，不断提升监管的有效性。

　　三、深化简政放权转变银行业发展方式

　　简政放权释放了银行业市场活力，必将使银行业迎来新的发展机遇。监管部门在守住风险的同时，更要发挥监管引领作用，不断深化银行业体制机制改革，加快发展方式转变以适应简政放权后的新情况，不断增强银行业核心竞争力，提升金融服务水平。

　　主抓治理建机制。简政放权赋予金融企业更大的自主权限，使得公司治理的作用进一步凸显。监管部门要引导其进一步完善股东依法行使权力、履行义务，董事会积极履行“诚信义务”、“看管责任”的体制机制，督促银行业金融机构建立科学高效的决策、执行、监督、制衡机制，督促其改进和加强风险管理。建立完善全覆盖的风险管理体系，构建有效风险偏好框架，加强对重点领域、关键行业风险的防范和处置，提高潜在风险管理的前瞻性和有效性。

　　多管齐下促持续。正确引导简政放权释放的金融活力，推进银行业的持续健康发展，需要发挥监管引领作用，指明发展思路。一是督促绩效考核机制改革。约束银行缩减规模考核权重，将薪酬激励与长期风险责任挂钩，完善绩效考评体系，加强对分支机构绩效考评管理，合理分解考评任务，建立体现可持续发展理念的薪酬机制，防止因简政放权导致银行业无序竞争。二是引导差异化竞争和特色化发展。明确市场定位和商业模式，培育并发挥比较优势，形成特色服务和市场品牌，切实改变同质化竞争局面，提升核心竞争力。

　　深化改革谋创新。全面深化改革不断消除体制机制障碍，为深化银行监管领域的简政放权提供更好的制度安排。此次银行监管领域的简政放权就是要放在中央全面深化改革的大环境中予以考虑，利用体制机制变革提供的制度基础，利用简政放权释放的金融市场活力，不断进行金融创新，推动劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，使金融业态在产品、渠道、经营模式等方面有新的突破。监管部门要充分发挥监管引领作用，督促银行业加快金融产品创新，满足合理的多样化金融需求。

　　服务实体解难题。深化简政放权，转变银行业发展方式要牢牢把握金融服务实体经济的本质要求，坚持市场配置金融资源的改革导向，坚持金融创新与稳健经营、有效监管相协调的发展理念。一是坚持信贷支持实体经济导向。利用信贷杠杆促进产业结构调整，加大对先进制造业、战略性新兴产业等行业的信贷支持力度，推动有效化解过剩产能，进一步完善宏观审慎管理。二是坚持金融服务便利化。利用简政放权释放的改革红利，促进银行业与互联网金融的深度融合，因时制宜、因地制宜地开发有针对性的金融产品和服务，更加便利地服务实体经济。进一步促进基础金融服务均等化，拓宽金融服务覆盖面，提高金融服务的可获得性，持续加强对“三农”、小微企业的金融支持。三是坚持缩短企业融资链条。利用简政放权释放出来的监管力量督促商业银行加强贷款管理，严密监测贷款资金流向，防止贷款被违规挪用，确保贷款资金直接流向实体经济。加强影子银行、同业业务、理财业务等方面的管理，清理不必要的资金“通道”和“过桥”环节，保证各类理财产品的资金来源和运用原则上应当与实体经济直接对接。切实整治层层加价行为，减少监管套利，引导相关业务健康发展。

　　深化银行监管领域简政放权，加快推进银行业转型升级任重道远，面临许多躲不开、绕不过、拖不起的难题。银行业监管部门将按照中央的决策部署，解放思想、实事求是，创新监管要力戒下放中不规范、不协同，承接上不清晰、缺措施的现象发生，既勇于担当又审慎推进；各级监管机构将以更大的勇气冲破因循守旧的障碍，突破自身利益藩篱的同时克服外部困难，以更大的智慧发挥监管引领作用，守住银行业风险底线的同时大力推动其转型发展。（作者：中国银监会副主席）

编辑：周文