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经济增长新常态下的财税体制改革

高培勇

//www.auribault.com 2014-12-15 来源：求是

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　　以中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》为契机，新一轮财税体制改革正在我国全面启动。作为围绕全面深化改革而系统部署的第一项重大改革，这一轮财税体制改革呈现出许多新特点、新变化，标志着中国财税体制改革进入了一个新的历史阶段。完整准确地把握这些新特点、新变化，对于正确领会此轮财税体制改革的精神实质，运用新思维和新办法做好相关工作，完成改革的决策部署，具有十分重要的意义。

　　一、财税体制改革要适应经济增长“新常态”

　　我国以往的财税体制改革，包括1994年的以及其他几次影响较大的财税改革，都与经济的高速增长相伴随，依托经济和财政收入的高速增长以及交互作用所提供的巨大空间，财税体制改革得以在一个相对宽松的条件下展开，可以通过“增量调整”的方式逼近或实现改革目标。

　　新一轮财税体制改革是在中国经济增长发生转折性变化、步入“新常态”的背景下启动的。在经历了30多年的高速增长后，中国经济转入中高速增长平台，在以化解过剩产能为核心的经济结构调整过程中，企业的兼并重组甚至退出市场成为不得不付出的代价。2008年以来刺激政策所形成的累积和溢出效应仍在持续，宏观政策的选择和调控空间有所缩小。在增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”的新形势下，财税体制改革面临着与之前大不相同的新课题和新挑战。

　　首先，不仅财政收入增速随着经济增速的换挡而放缓，而且财政支出压力也在随着经济结构调整的进行而增大，财税体制改革不得不在一个财政收支形势相对严峻的条件下进行，“增量调整”的传统改革路径由此变窄。

　　其次，不仅财税体制改革需要消化前期刺激政策产生的诸多不利因素，而且要为当前转变经济发展方式、保持经济持续健康发展提供新的改革“红利”，财税体制改革不得不在一个宏观经济形势相对偏紧的状态下进行，突破既得利益等改革障碍变得愈加困难。

　　再次，我们不仅对财税体制在经济增长发生转折性变化背景下的运行规律尚未充分掌握，而且亟须探索新的与经济增长“新常态”相适应的宏观调控机制和方式，财税体制改革不得不在一个改革压力相对偏大的情势下进行，渐进完成改革任务、从容实现改革目标的传统格局难以再现。

　　因此，适应经济增长“新常态”，在一个与过去30多年大不相同的经济增长结构的基础上构建起与之相适应的财税体制新格局，是此轮财税体制改革的重要着力点。

　　二、财税体制改革要匹配全面深化改革的总目标

　　我国以往的财税体制改革，多是作为经济体制改革的组成部分、在经济体制改革的棋局上加以部署的。比如1994年的财税体制改革，即是基于建立社会主义市场经济体制的需要而启动的，无论是基本目标还是评估标准，一直沿用“建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架”的表述。

　　党的十八届三中全会所部署的则是全面深化改革，与以往最大不同之处在于，它不是一个领域或几个领域的改革，而是改革的全面深化，其目标是站在国家治理总体高度、统领所有领域改革的总目标，即发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在此背景下，财税体制改革自然要超越以往仅限于经济体制领域的局限，立足于全面深化改革的大背景，服从与服务于全面深化改革的总目标。

　　因此，将财税体制改革融入全面深化改革进程，以国家治理现代化为目标定位，从而在经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各个领域实现改革的联动，形成改革的总体效果，是新一轮财税体制改革相较于以往的重要变化和突出特点。这也就意味着，作为经济体制改革的重要内容，作为国家治理体系的一个重要组成部分，我们要从局部与全局的集成上整体考虑，统筹谋划财税体制改革的具体内容和行动路线。

　　三、财税体制改革要成为国家治理体系的支柱

　　我国以往的财税体制改革，比如1994年的财税体制改革，无论其规模多么巨大，涉及范围多么宽广，实际影响也并不限于经济领域，但从总体上说来，其主观立意并未脱出财政作为一个经济范畴、财税体制作为一种经济制度安排的思维局限。

　　党的十八届三中全会在将国家治理体系和治理能力现代化定位于全面深化改革总目标的同时，不仅赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的全新定位，而且对财税体制的功能与作用给出了“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”的全新阐释，从而第一次从根本上摆正了财政和财税体制的位置。既然财政是国家治理的基础和重要支柱，那么，它就不仅仅是一个经济范畴，而是一个事关国家治理体系和治理能力优劣的具有基础性、支撑性的重要要素；既然财税体制的功能与作用是超越经济领域的，那么，它就不是一个一般意义上的经济制度安排，而是一个牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的综合性制度安排。

　　因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的整体布局中，将财政作为国家治理的基础性和支撑性要素加以打造，将财税体制作为全面覆盖国家治理领域的综合性制度安排加以构建，是新一轮财税体制改革相较于以往的又一个重要变化和突出特点。

　　首先，作为一项极为宏大的工程，推进国家治理体系和治理能力的现代化，自然要从构筑其基础和支柱做起。一方面，全面深化改革可以也应当从财税体制改革破题；另一方面，财税体制改革不仅要着眼于财税体制自身的完善，而且要立足于为全面深化改革“铺路搭桥”，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安构筑更完备、更稳定、更管用、更有效的国家治理体系和治理能力打下坚实基础。

　　其次，作为经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革的一个交汇点，在全面深化改革的总体布局中，财税体制改革事实上是一个重点工程，可以而且应当作为突破口和主线索率先推进。事实上，财税体制改革之所以成为围绕全面深化改革而系统部署的第一项或第一个领域的重大改革，之所以成为整个社会的聚焦点，根本的原因就在于此。

　　四、财税体制改革要以建立现代财政制度为方向

　　我国以往的财税体制改革，多着眼于财税体制的属性特征，比如1998年之后，财税体制改革进入整体机制构建的阶段，我们以“构建公共财政体制基本框架”来标识改革方向，是因为当时认为只有公共财政性质的财税体制而非其他别的什么性质的财税体制，才是可以与社会主义市场经济体制相适应的。

　　新一轮财税体制改革则站在了人类社会发展的历史长河中，从全面认知现代财政文明的高度，破天荒的第一次以“建立现代财政制度”作为改革的基本取向。做这样的选择，显然有着深刻的思考。

　　首先，经过30多年的发展进程，中国已经跃升为世界第二大经济体。在成为经济大国的背景下，如何在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个方面取得长足进步，从而以现代化国家的形象和境界立足于当今世界，不能不作为一种新的发展目标和追求而进入我们的视野。

　　其次，经过30多年改革开放，中国已初步建立了适应社会主义市场经济体制的公共财政体制基本框架。在此基础上，如何进一步强化其时代属性，符合人类文明的发展进程，打造现代国家财政制度的一般形态，不能不作为一个新的改革目标和追求而摆在我们的面前。

　　再次，在我国有关改革的话语体系内，迄今为止，以“现代”二字作为前缀定义某一领域的制度安排，只有“现代企业制度”一个先例。正如当年国有企业制度改革需要以现代化的企业制度作为参照系一样，当下的财税体制改革同样需要以现代化的财政制度为参照系，同样需要借鉴成熟市场经济国家财税体制的一般规则和做法。可以说，以建立现代财政制度为基本取向的财税体制改革的深化，必将推进社会主义市场经济体制的完善与成熟，为我国经济社会健康与可持续发展提供坚实的财力保障。

　　最后，衡量一个国家的文明程度，除了生产力发展水平、国民道德素养状况、社会和谐稳定程度等指标外，包括财政治理体系和治理能力在内的国家治理体系和治理能力，更是一个重要考量。因此，适应国家现代化的总进程，从建立现代化财政制度入手推进国家治理体系和治理能力的现代化，是建构现代文明国家形象、提升中国国际地位的重要举措。

　　回过头来，我们将“建立现代财政制度”同“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标相对接，可以理出一个清晰的逻辑线索：全面深化改革的总目标在于推进国家治理的现代化，实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政，构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱要依托于科学的财税体制，科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础之上。

　　也就是说，“建立现代财政制度”→“科学的财税体制”→“国家治理的基础和重要支柱”→“国家治理体系和治理能力的现代化”，这就是新一轮财税体制改革明确而清晰的“路线图”。（作者：中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）

编辑：周文