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页岩气开发监管体系亟待完善

冯相昭田春秀

//www.auribault.com 2014-12-30 来源：中国环境报

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　　页岩气开发带来水污染、大气污染以及甲烷逸散排放等诸多潜在环境风险，对页岩气开发进行严格环境监管十分必要。

　　当前，我国页岩气开发存在多头管理的环境监管体制、适用性不足的现行环保法律制度，以及薄弱的环境监管能力等问题，页岩气开发环境监管体系亟待完善。

　　页岩气开发监管存在的问题

　　一是条块分割的管理体制不利于页岩气开发环境风险防控。

　　与其他油气资源一样，我国针对页岩气行业也实行多部门共管的行政管理体制，即具体管理职能分散在不同的部委。

　　国家发改委负责油气定价，国家能源局主要负责油气资源的发展战略规划和发展政策的制定，国土资源部负责油气资源的矿权管理和油气勘探开发的监督管理，财政部和国家税务总局负责制定相关税收政策和油气项目国家的投资管理，环境保护部则致力于制定油气开发的环境监管标准、规范和政策以及对开发过程中的环境监管。

　　现行条块分割管理模式使得油气行业行政管理部门在制定页岩气发展规划、管理政策以及监管措施的过程中，过于强化资源管理、产业发展等部门利益。油气行业行政管理部门与环保部门协调沟通不足，对页岩气开发的环境风险防控重视不够。

　　例如，《页岩气“十二五”发展规划》的联合发文单位包括国家发改委、财政部、国土资源部和国家能源局。规划的制定既没有环境保护部门的参与，也没有按照法律要求做规划环评。国土资源部、国家能源局分别和油气公司建立了多个页岩气开发示范区，但这些示范区均未作战略规划环评。国土资源部为推进矿权制度的市场化改革，在2012年第二轮页岩气探矿权招标中有意放宽了对投标人的资质要求，民企参与热情空前高涨。不过大多投资主体缺乏油气开采作业的技术及经验，开始出现盲目引进国外页岩气开采公司技术的现象。带来的潜在环境风险大幅增加，环保部门防控难度加大。此外，页岩气开发消耗大量水资源，但水利部却没有参与水资源的分配利用管理。

　　二是现有适用于页岩气开发环境监管体系针对性不强。

　　页岩气开发过程的水污染、大气污染、甲烷逸散排放以及污染事故应急管理等环境问题是监管部门面临的主要挑战。而现行的环境监管制度适用性较差，甚至在某些方面缺失。

　　就水环境保护而言，中国超过60%的页岩区块分布在基准水压力极高或者干旱的区域。其中塔里木区块超过95%的面积不仅面临极高基准水压力或干旱情况，还面临极高地下水压力和季节波动性的威胁。除塔里木和准葛尔区块，我国其他页岩气资源均分布在高人口密度区域，如四川、重庆等地区。

　　目前国家层面在水资源和水污染防治方面的法律标准尚不健全，缺失针对石油天然气行业制定的水污染物排放标准、生产废水和返排液处理处置技术规范。现行水污染排放总量控制的对象限于废水化学需氧量、氨氮等不是页岩气开发产生的主要污染物，且排污许可制度尚无配套法规。

　　页岩气开发过程主要排放的挥发性有机化合物（VOC）和硫化氢，迄今尚未成为我国大气污染防治的重点。且甲烷这一短寿命气候污染物并未列入环境监管范畴，这对控制油气行业的甲烷逸散性排放造成制度障碍。

　　此外，我国还没有直接针对天然气上游开发可能产生环境突发事故的相关法律法规。已有的《石油化工企业环境应急预案编制指南》对于环境污染事故的处理仅作出概括性规定，对于页岩气开发等环境风险较大的作业活动没有严格的法律责任追究规定。

　　三是单纯依靠建设项目环评和企业自律的监管实践存在环境隐患。

　　纵观我国页岩气勘探开发实践，由于油气行业水污染、大气污染等排放标准和技术规范缺失，准入环节的环境影响评价制度几乎成为现阶段环保部门开展监管的唯一抓手。加上目前国家层面尚没有制定专门针对页岩气开发建设项目的环境影响评价技术导则，实践中环评机构多采用参考《环境影响评价技术导则：陆地石油天然气开发建设项目（HJ/T349-2007）》有关要求编制环评报告，对于页岩气滚动开采存在的环境风险及其对应的环保措施未能充分反映。

　　鉴于页岩气开发项目整个建设周期相对较短，从环评报告编制到审批使整个页岩气项目建设施工时间延长50%以上。因此，页岩气开发项目中环评未到位而工程先建甚至先采气的现象时有发生。例如，部分环保要求还未落实、环保措施还未完善，平台就已经结束钻井进入采气生产阶段。这可能导致环境污染事故发生。此外，对油气开发活动的环境监管，还要依靠油气公司依据行业标准和自身HSE（健康、安全与环境）标准体系的自律行动。据了解，中石油、中石化等页岩气开采巨头均制定了HSE标准体系用于指导油气开采作业的安全生产和环境保护实践。

　　四是压裂液披露存在技术和制度障碍。

　　用于页岩气储层改造的压裂液主要组分为水，其它还包括各种添加剂。化学添加剂的数量视各气井具体情况而定。典型的压裂处理过程需要使用十多种低浓度的化学添加剂，具体数量依据水和压裂页岩储层的性质有所不同。

　　采取标准化方式完整披露此类化学添加剂不仅有利于公众了解潜在的环境风险，也有助于环保部门制定污染事故应急响应计划，同时能够支持医疗专业人员诊断和治疗患者。

　　尽管我国已颁布《危险化学品安全管理条例》、《危险化学品环境管理登记办法（试行）》和《环境信息公开办法》等制度，但对于监管页岩气开采企业披露压裂液组分方面，尚未形成有效约束。

　　此外，我国迄今未能实现压裂液等国外核心技术领域的国产化，甚至对于其中的化学成分组成也还处于未知状态，部分企业出于商业秘密角度考虑也拒绝向环保部门提供其试剂的化学组成进行备案，这非常不利于环保部门对页岩气开发特别是水力压裂过程的环境监管。

　　目前作业区块多处于典型的喀斯特地貌，地下溶洞、水系比较发达，而开发企业提供的压裂液返排率数据很低，加上化学添加剂组分不能公开披露，这无疑加剧了环境部门的风险防控压力。

　　五是油基钻屑等固体废弃物处置标准缺失。

　　页岩气等非常规油气井为提高采收率，普遍使用多段压裂方式，为造斜段和水平段普遍采用油基泥浆以确保井壁稳定，产生的含油钻屑属危险废物，处理工艺复杂，处理费用高。

　　油基钻屑具有较高热值，可进行多种形式的回收再利用，但依据现有危险废物判断标准，油基钻屑只能作为危废进行处理，这在一定程度上阻碍了其再利用的程度。

　　对于钻屑的处理方式国家也缺乏统一要求和管理。目前各油气开发公司单位都沿用各自处理规程要求，在各个钻井平台分散处理或填埋。这虽然有利于废弃物快速处理、减少运输污染风险和运输成本，但存在占地面积过大、处理不完全、易对土壤形成二次污染等问题，难以统一监管。

　　加强页岩气开发监管的建议

　　一是构建页岩气开发环境监管长效协调机制。

　　我国页岩气勘探开发应坚持“在保护中发展，在发展中保护”的基本原则。环保部门要加强国土资源、发改、能源和水利等相关利益部门的沟通，明确职责范围，建立信息共享和协调联动机制，提高综合决策能力，推动环境保护融入页岩气资源管理、发展规划以及产业政策的制定过程中，为协同控制页岩气开发进程中的各类环境风险提供机制保障。

　　同时，通过宣传教育，增强公民参与意识，培育国内环保组织发展，鼓励环保组织发挥社会监督作用，积极探索页岩气开发环境问题的社会化治理模式。

　　二是尽快出台页岩气开发环境监管暂行办法。

　　以贯彻落实新环保法和党的十八届四中全会依法治国精神为契机，强化“在保护中发展”意识，严格执行页岩气开发的规划环评和项目环评制度等环保法律制度。结合《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《环境影响评价法》等法律修订工作，尽快制定基于我国现有技术现状的页岩气开发环境管理暂行规定，对页岩气开发环境监管方面提供指导和规范，确保环境监管尽快到位。

　　同时，鼓励地方政府因地制宜出台页岩气开发环境监管的地方性法规和相关管理办法。

　　三是加快提出页岩气开发环境监管综合能力建设方案。

　　借鉴国外经验，结合本国国情，抓紧针对页岩气开发的关键风险点和监管要素制定相关污染物排放标准、技术规范及其他相关管理规范，推进页岩气开发环境监管综合能力建设。

　　具体而言，一是在环境准入环节应加快研究制定用于规范页岩气资源评价、勘探开发以及商业化开采的环境影响评价技术导则，要求相关油气公司在页岩气开发前进行详细而恰当的水质和空气质量背景值测试，同时，探索许可证管理的制度设计。

　　二是在钻井环节可借鉴美国各州经验，结合国内开采常规油气的推荐做法，针对套管和固井作业做出具体环境保护规定。特别是各企业在执行增产作业之前，应向环保等相关部门提交每个气井的监控报告，使监管机构能够确定固井作业是否已妥善完成。

　　三是推进制定页岩气开采的废水排放标准、废水处理处置相关规定，以及油基钻屑等固体废弃物处置规范，并对水力压裂法出台专门技术规范，加强地表水和地下水的水质管理。

　　四是推动制定页岩气开发的废水地下灌注管理规范，提出公开披露压裂液组分信息的相关环保要求。

　　五是出台适用于页岩气开发的环境监测以及环境监督检查的相关管理规定，推动建立污染责任事故防范以及事故应急管理办法。（作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心）

编辑：周文

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