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努力开创金融法治建设新局面

尚福林

//www.auribault.com 2015-01-01 来源：求是

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　　党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是中国特色社会主义法治道路上的一座里程碑。《决定》全面总结了新中国成立特别是党的十一届三中全会以来我国社会主义法治建设的成功经验，深入剖析了新时期新形势下法治建设面临的突出问题，体现了以习近平同志为总书记的党中央依法治国理政的坚定决心和信念。银行监管部门要认真学习并深入贯彻《决定》精神，全面加强金融法治建设，推进银行业治理体系和治理能力现代化。

　　一、金融法治是银行业健康发展的根本保障

　　社会主义市场经济本质上是法治经济。改革开放30多年来的实践告诉我们，建设社会主义市场经济体制，离不开法治的引领；全面深化改革，离不开法治的保障；确保银行业健康发展，也离不开法治的规范。从我国银行业改革发展历程看，银行业要发挥金融市场资源配置的主渠道作用，尤其需要金融法治的支持和保护。

　　银行业改革发展进程与金融法治建设进程相伴相生。改革开放以来，我国银行业从计划经济体制下“大一统”的银行体制，相继完成了财政与金融的分离，商业银行与中央银行的分离，政策性银行与商业银行的分离等重大改革，逐渐形成以商业银行为主体、政策性金融与合作性金融为两翼，多种机构并存的现代银行业体系。银行业改革带动金融法治不断完善，在银行业改革进程中，《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行公司治理指引》、《银行业金融机构绩效考评监管指引》等一系列金融法规制度相继颁布。可以说，银行业改革发展的进程，也是我国金融法治建设不断推进的过程。

　　银行业安全稳健运行离不开法治保障。银行业作为重要的金融中介，在市场中发挥着信用转换和期限转换等功能，对提高资源配置效率起着重要作用。完善的金融法治环境是我国银行业有效发挥这一核心功能的前提。从我国银行业法律法规体系建设情况看，除《商业银行法》外，合同、担保、票据、债券、托管、物权等各项法律制度的出台，为银行业权益提供了有效保护，确立了资本管理、流动性管理、信用风险、市场风险、操作风险等各项审慎经营规则，为银行业安全运行和有效防范金融风险提供了标准和依据。无论是金融交易行为的确认、效力的判定、纠纷的解决，还是维护社会金融秩序，打击金融欺诈与金融犯罪，取缔非法金融机构和非法金融业务活动，都离不开金融法治。

　　银行业有效监管有赖于法治支持。银行业监管的效力和权威来源于法治，法治是监管行为规范化、程序化的根本途径。正是有了《银行业监督管理法》等法律法规的授权，才有可能对银行业实施有效监管；正是有了涵盖各类机构、业务、高管及公司治理等领域的监管规则体系，才能将现代银行监管理念和监管技术转化为真正的制度约束，规范银行业经营行为，提升银行业风险管理水平；正是有了市场准入、非现场监管、现场检查、行政处罚等行政行为法规，才能将各项监管权力纳入法治的轨道，确保依法监管、为民监管。

　　二、加强金融法治建设势在必行

　　经过30多年的不断发展完善，我国已经形成了较完备的银行业法规体系。但随着我国经济进入新常态，金融发展面临更为复杂的环境和更多挑战，经济发展对金融业提出更高要求，我们必须顺应形势，认真分析新常态下的金融运行特征，持续加强新常态下的金融法治建设。

　　新常态下金融运行呈现增速放缓的特征。我国经济进入新常态后，经济增长由高速转变为中高速，银行业资产和利润持续快速增长的态势也将发生变化。2014年银行业贷款增幅约13%，比前五年平均增幅下降了7个百分点；2014年前三季度银行业净利润同比增幅也在13%左右，比前五年平均增幅下降了近一半。银行业传统的盈利模式受到严峻挑战，亟待在依法合规经营的前提下，积极调整发展方式。

　　新常态下金融运行呈现利差收窄的特征。存贷款利差收窄是许多国家在利率市场化初期出现的普遍现象。随着我国利率市场化逐步推进，银行业利差收窄、利润增幅下降。银行业一方面要坚持规范收费行为，另一方面也需要加快盈利模式的调整，通过合法途径拓展盈利空间。

　　新常态下金融运行呈现金融脱媒的特征。随着金融市场的发展，企业融资选择也在发生变革。大企业纷纷通过资本、债券和境外等市场筹集资金，证券、保险、资管类机构广泛参与融资，民间和互联网金融机构日益强化金融中介角色。2002年，人民币贷款占我国社会融资总量的90%以上，而2014年前三个季度这一比例已不到60%.这表明金融脱媒已成为银行业的新常态，并将严重动摇银行业赖以发展的存款基础，分流银行业赖以盈利的有效信贷需求。

　　新常态下金融运行呈现风险暴露的特征。新常态下，经济下行压力已经越来越多反映到银行信贷上，造成不良贷款余额和比率持续“双升”。商业银行不良贷款余额已连续12个季度上升，不良贷款率也达到近四年的新高。今后一个时期，伴随宏观经济下行压力加大，预计在地方政府融资平台、房地产、煤炭、航运等周期性行业，以及钢铁、造船等产能过剩行业和贸易融资领域，风险的持续暴露仍然不可避免，外部传染风险也会不断加剧。

　　新常态下金融运行呈现监管趋严的特征。全球金融危机以来，国际银行监管界实施了大量改革，宽管制、严监管成为国际趋势。银监会始终注重将国际标准与我国实际相结合，不断完善监管规则，近年来有力地遏制了服务收费、银信合作、理财业务、同业业务等领域中的违规现象。在这种监管趋严的新常态下，监管套利的空间将被逐步压缩，依法经营的边界将会更加清晰，监管问责力度也必将提升到新的高度。

　　三、全面推进金融法治建设

　　随着我国经济进入新常态，金融领域的风险、挑战和机遇也随之发生变化。在这关键时期，党中央审时度势，及时作出全面推进依法治国的重大决策。银监会将深入学习贯彻党的十八届四中全会精神，紧密联系银行业实际，从加强立法、执法、守法和违法惩戒四个层面加强银行业法治建设，推进银行业治理体系和治理能力现代化。

　　完善法律法规体系。一是完善基础性金融法律法规。随着银行业改革深化和监管实践不断发展，基础性金融法律法规应当与时俱进、不断完善。修改完善《商业银行法》，调整存贷比、分支机构营运资金比例等指标，增加对公司治理、风险隔离、金融创新、表外业务等方面的法律要求，加强与其他法律法规的衔接。修订《银行业监督管理法》，要明确监管部门对金融集团及其股东的监管权，赋予监管部门对信息系统等外部服务提供方的延伸监管权，增加行为监管相关规定等。修改《信托法》或制定信托机构管理条例，明确信托机构主体，统一经营和监管规则，保护投资者权益。二是加快金融机构和业务立法。针对一些重点金融机构和业务，及时健全法规，提升法律层级，完善监管依据。推进政策性银行立法，明确政策性银行的职能定位，完善政策性业务损失承担机制或补贴机制，建立既符合银行业运行一般规律，又体现政策性银行特点的监管标准。加快金融资产管理公司、融资性担保机构等金融机构立法，引导各类金融机构专业化、规范化发展，完善相关监管规则。制定理财业务管理条例，统一理财业务规则和监管要求，明确法律关系和风险处置机制，促进理财业务健康发展。三是填补重点领域的金融法规空白。健全金融安全网立法，加快推进银行破产风险处置立法进度，明确银行业金融机构经营失败后的风险化解、债务清算和机构处置等制度安排，让金融机构按市场原则优胜劣汰，防止风险传染和转嫁。完善我国金融市场竞争机制，为优化资源配置、防范道德风险、维护市场稳定提供法律保障，并加强与存款保险制度的衔接和协调。完善利率管理，就限制高利贷进行立法，在推进利率市场化的同时，打击高利贷行为，维护正常金融秩序。四是促进金融服务实体经济。通过法律对金融机构支持“三农”、小微企业和弱势群体提出要求，使金融支持薄弱环节行之有效的政策措施成为法律约束，促进基础金融服务均等化。

　　提高监管执法水平。法律的生命在于实施，监管的权威来源于执法。严格履行法律法规赋予的各项监管职责，建立权威高效的监管执法体系。完善执法依据，建立法规检查和后评价体系。实行简政放权，按照使市场在资源配置中起决定性作用的要求，持续转变监管职能，进一步还权于市场、让权于社会、放权于基层，激发市场主体活力。巩固执法责任制，合理划分监管职权和责任，落实属地监管职责。规范执法行为，做到于法有据、有法可循、执法必严、违法必究。坚决纠正监管不作为、乱作为和徇私枉法。加强执法队伍建设，不断提高监管执法队伍的专业能力和职业道德水平。

　　促进系统全员守法。近年来，一些银行业金融机构违法违规事件时有发生，给银行业带来声誉风险。要通过完备的金融法治环境，督促银行业金融机构依法规范经营行为，依法管理从业人员，依法保护消费者权益。围绕“两个加强、两个遏制”（加强内部管控、加强外部监督，遏制违规经营、遏制违法犯罪）要求，针对各类违法违规经营行为，在全行业开展系统排查，促进银行业进一步加强内部控制，严格依法合规经营。同时，打铁还要自身硬，监管人员要带头学法、知法、懂法、守法，严守党纪国法和会纪会规，做遵纪守法的模范。

　　加强违法惩戒力度。法律赋予银监会监管处罚权，但在实际中使用还不是很充分，监管处罚的警示震慑作用有待进一步强化。近年来，欧美监管当局不时开出数十亿美元的天价罚单，相比而言我们的处罚微乎其微，这一鲜明的对比引发了很多思考。我们的导向不是要刻意多处罚、重处罚，更不会毫无原则的随意处罚、盲目处罚，而是要严肃对违法违规行为的处罚措施，加强处罚力度，切实起到惩戒作用。如果该罚的没罚或者没罚到位，就会造成银行业道德风险不断冒头，引发劣币驱逐良币的逆向选择，既不利于银行业的健康发展，也不利于维护广大金融消费者的合法权益。为此，要充实和整合现场检查力量，提高现场检查的质量，提高查处问题的能力。探索建立行政处罚委员会，明确处罚程序和标准，规范行政处罚行为，加大查处力度，维护公平竞争环境。（作者：中国银监会主席）

编辑：周文

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