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公益诉讼会出现滥诉现象吗？

贺震

//www.auribault.com 2015-02-04 来源：中国环境报

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　　随着新《环境保护法》的施行，近年来饱受社会关注和争议的环境公益诉讼主体问题尘埃落定。但是，有些人担忧可能会出现因滥诉而浪费司法资源的问题。

　　2013年初实施的新《民诉法》规定了公益诉讼制度，但是自实施以来，这一制度并未发挥预期作用，由社会组织提起诉讼并立案的环境公益诉讼案屈指可数。诚然，其中一个重要原因，是法律对环境公益诉讼的主体没有具体说法。但在有了明确说法之后，环境公益诉讼会形成井喷式增长吗？笔者认为，环境公益诉讼肯定会有所增长，但是无须担心滥诉现象的出现。

　　我国环境公益诉讼尚处于起步阶段。据悉，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起，而且起诉主体绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保社会组织起诉的案件很少。其中原因，除了社会组织诉讼主体资格不明确之外，还因为环境违法案件非常专业和复杂，取证和举证艰难，环境污染损害鉴定评估成本非常高，这些都需要付出大量的资金和时间成本，因而诉讼难度极大。

　　当前，我国环保社会组织发展很不充分，力量较为薄弱。据民政部国家民间组织管理局相关负责人介绍，截至2014年第三季度末，符合新《环境保护法》第五十八条规定的社会组织仅700多家。一位民间环保人士估算，真正有能力提起环境公益诉讼的民间环保机构全国范围内不足30家，平均一个省（市、区）尚不足一家。而有提起诉讼的能力，并不等于有提起诉讼的意愿，有能力又有意愿的肯定更少。

　　现实告诉我们，在法律之外，提起环境公益诉讼的社会组织必须具备三大能力，即财务支撑能力、环保专业能力和法律专业能力。同时，须对旷日持久的诉讼有一定的耐受力。可见，并不是具备了主体资格的社会组织，想提起诉讼就能提得起的。“没有金刚钻，揽不了瓷器活”。没有相当实力的社会组织要提起环境公益诉讼很难，甚至不可能进入诉讼程序，完全无法开打环保公益官司。因此，现在让人担心的不是滥诉，而是谁会提起、谁敢提起环境公益诉讼。

　　前不久打赢1.6亿元天价赔偿环境公益诉讼案的泰州环保联合会，之所以敢于提起并打赢这场诉案，在于其具有足够的能力和底气，并且具有通过司法手段推进环境保护的强烈愿望。泰州环保联合会是具有明显官方背景的社会组织，在提起诉讼时得到了政府和环保部门的大力支持。无论是环保知识、法律知识、诉讼技能，还是资金支撑、舆论支持，都不是问题。显然，一般的、纯民间的环保社会组织很难做到这些。

　　由此可见，环境公益诉讼能力尚不健全，又何谈滥诉？当下，要使环境公益诉讼制度落地实施，推动环境公益诉讼真正走进春天，有关部门应重视和培育环保社会组织提起环境公益诉讼的能力。

　　一是设立环境公益诉讼专项资金。一方面，应对民间设立的此类基金给予鼓励和政策上的扶持；另一方面，应在设区的市以上政府层面设立环境公益诉讼专项资金，重点用于垫支立案前环保社会组织委托开展环境污染损害鉴定评估的费用，以解决诉讼启动阶段的资金困扰。同时，为诉讼活动和后期的环境修复提供大力支持。据悉，我国首家民间环境公益诉讼支持基金不久前成立，专门用于资助和支持民间环保组织提起环境公益诉讼，增强民间环保组织的诉讼能力。基金采取滚动支持模式，即基金资助的个案胜诉并被判获得相应办案成本补偿的，基金支持的办案成本部分应回流至此项基金，用于滚动支持下一个公益诉讼个案。这一环境公益诉讼基金的设立，对更多的民间环保组织具有示范意义。

　　二是组织环境公益诉讼专项培训。环境公益诉讼涉及的案情比较复杂，专业性较强，诉讼难度较大。提起环境公益诉讼，既要有相关环保知识，也要有一定的法律知识。由于缺乏相关培训和实践经验，有些符合条件的环保社会组织即使想提起诉讼，也不知从何处下手。因此，有关部门应组织开展专项培训。通过培训，教会环保社会组织如何取证、对损害事实委托鉴定评估、选择和聘请律师等，从而解决好“怎么提起诉讼”的问题。鉴于环境公益诉讼的专业性，还可以探索建立环境公益律师队伍，培养和支持专业化的环境公益诉讼人才。

　　三是构建联合诉讼制度。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十条规定，人民法院受理环境民事公益诉讼后应当公告案件受理情况，“有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告”。这一规定非常符合我国环保社会组织发展现状。目前，我国环保社会组织力量较为薄弱，短期内难以独立提起有影响力的环境公益诉讼。“众人拾柴火焰高”。一些具有环境敏感性及环保热情的环保社会组织，可以进行跨区域的联合与协作，形成互补优势。对同一个造成环境污染、生态破坏及损害公共利益的行为，可以由多个社会组织联合提起环境公益诉讼。

　　四是构建检察机关等支持诉讼制度。相对于环境违法企业，提起环境公益诉讼的环保社会组织往往显得很弱势，难以与其抗衡。即使对于有着官方或半官方背景的环保社会组织来说，通常也是如此。因此，需要有影响力的国家机关、社会团体来参与或支持环境公益诉讼。检察机关是我国宪法确定的国家公诉机关和法律监督机关，可以就环境监管向地方政府和有关部门提出有针对性的工作建议。同时，根据《民事诉讼法》第十五条规定，检察机关有权对涉及环境污染、侵害环境公共利益的民事案件，依法支持或督促有关单位起诉。因此，检察机关可以探索直接介入环境公益案件审理，派员出庭支持个案环境公益诉讼，在维护诉讼双方当事人合法权益的同时，给作为被告的环境违法企业以有力震慑。

　　五是组织经验交流。视情况不同，组织环保社会组织、环境法庭工作人员、环境司法鉴定专家、政府环保部门工作人员，共同探讨环境公益诉讼中的专门性问题。请曾经提起诉讼的环保社会组织人员和曾经审理过环境公益诉讼案件的法院工作人员现场说法，探讨得失。通过借鉴、复制以往诉讼案件的好经验，以提高环境公益诉讼起诉的质量。（作者单位：江苏省环保厅）

编辑：周文

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