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以系统思维创新水质较好湖泊保护工作

裴相斌

//www.auribault.com 2015-03-26 来源：中国环境报

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　　湖泊是最为脆弱的水生生态系统，它与其流域盆地以及流入和流出的河流，形成了一个不可分割的系统。湖泊流域是一个具有地域性和整体性特征的生态系统，对于一个特定地方的湖泊流域，其所有资源，包括水体、土地和生物资源都不是孤立的，是一个相互联系的系统，它们以复杂方式相互作用。

　　因此，对于特定地方的湖泊流域生态系统，需要在地方层面上采取整体方式和系统方法保护和改善生态环境，解决湖泊生态环境问题。

　　为何在湖泊生态环境保护工作中运用系统思维？

　　系统方法目的不仅仅是减少化学污染物，而是要考虑增强水生生态系统的健康和保护生物多样性，促进地方经济繁荣。在一个地方以系统思维推进湖泊流域生态环境保护的总体目标是以整体的方式保护、恢复和持续利用土地、水和生物资源，促进湖泊流域经济社会与环境协调发展。

　　地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，湖泊所在的地方人民政府负责湖泊保护的具体实施，在地方以系统思维推进湖泊生态环境保护工作具有重要意义：

　　一是在规划方面，可以将流域作为一个整体系统进行全方位的统筹规划，有助于应对流域范围内的各种环境压力和资源环境问题；二是环境问题的有效解决要求地方所有相关各方参与，系统思维有助于促进相关各方合作，地方相关各方的参与可以进一步增强以系统的方式解决环境问题；三是以系统思维推进湖泊流域生态环境保护工作既可以促进水质恢复又可以提高地方经济的持续发展能力。

　　湖泊流域水环境问题的系统性解决方案要具有高度的综合性，要系统考虑影响水环境质量的多种因素，要制定系统性、整体性的解决方案来实现水质保护目标。管理决策不但考虑化学因子，例如点源的有毒物质、溶解氧等，还考虑一些非化学因子，例如栖息地的破坏、泥沙以及湖泊水位，在一些情况下还包括地方法规、土地利用控制以及栖息地的恢复等方面的方案。

　　如何运用系统思维创新水质较好湖泊保护工作？

　　湖泊是我国重要的自然资源，具有提供水源、养殖水产、维护生物多样性、净化水质等重要的生态服务功能，对支持湖泊流域经济社会发展发挥着重要作用。湖泊环境保护直接关系到湖泊流域居民的生产、生活，关系到湖泊流域的可持续发展，关系到国家生态安全，是环境保护工作的一项重要任务。

　　随着湖泊流域人口增长和经济发展，特别是近年来湖泊流域种（养）殖业、旅游业、采矿业以及沿湖工业和城镇化的不断发展，湖泊生态环境保护压力日益加大，一些水质较好湖泊面临着水质退化、富营养化趋势加重、湖滨湿地遭受破坏、湖面萎缩、威胁饮用水供给、损害公众健康、损害地方经济发展等严峻形势。

　　针对水质较好湖泊日益面临水质污染和生态退化的威胁，2011年财政部、环境保护部按照保护优先、自然恢复为主的原则，启动了水质较好湖泊生态环境保护工作。在水质较好湖泊生态环境工作中，坚持改革创新，以系统思维推进湖泊保护工作。

　　系统推进地方湖泊生态环境保护要将环境保护和人们需求结合起来，考虑长期生态系统健康，培育经济繁荣和环境资源之间的连接，鼓励地方制定湖泊生态环境保护目标，并制定实现目标的具体行动，促进地方积极参与水质较好湖泊保护政策的实施，不断改善具有重要饮用水水源或重要生态功能的湖泊环境质量。

　　如何以系统思维推进湖泊生态环境保护工作？具体工作思路如下：

　　第一，国家层面制定宏观规划，明确水质保护目标，提出湖泊生态环境保护的综合对策；第二，国家层面发挥中央部门技术优势，加强对地方湖泊生态环境保护的技术指导和服务；第三，地方层面按照系统思维编制并实施湖泊生态环境保护实施方案，落实国家确定的湖泊保护水质目标，将本地区环境保护的目标与国家相关规划和政策相结合；第四，国家建立环境绩效管理机制，加强湖泊生态环境保护的监督管理。

　　（一）加强国家层面的宏观规划。环境保护部、发展改革委、财政部联合印发《水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013-2020年）》（环发［2014］138号，简称《规划》），落实中央关于加强宏观规划的改革要求。

　　一是建立湖泊保护清单，突出目标约束。《规划》建立了湖泊保护清单，明确了湖泊水质保护目标要求。

　　二是提出湖泊生态环境保护的综合措施，强调综合实施产业结构调整和优化布局、污染防治、生态建设和修复、土地利用空间管控、保持湖泊合理水位和完善湖泊资源环境管理制度等对策措施，指导地方以系统方法保护湖泊生态环境。

　　三是改变项目清单规划方式。《规划》不包括具体工程项目清单。地方政府根据实际情况编制实施方案，安排工程项目清单。

　　（二）强化技术指导和服务。按照建立服务型政府的要求，发挥中央部门技术优势，加强对地方湖泊生态环境保护的技术指导和服务。指导地方以系统思维编制并实施湖泊流域生态环境保护实施方案。

　　一是环境保护部组织编制并印发《湖泊生态环境保护实施方案编制技术指南》等7项湖泊生态环境保护技术指导文件，组织开展技术培训，增强地方湖泊保护工作能力。

　　二是组织技术单位对地方编制的湖泊生态环境保护实施方案提供技术指导服务，出具指导意见，帮助地方识别环境问题，确定优先领域，谋划解决方案。

　　（三）地方以系统思维编制并实施湖泊生态环境保护实施方案，促进地方积极参与《规划》实施并实现湖泊保护目标。为实现国家确定的湖泊保护水质目标，将地区环境保护的目标与国家相关规划相结合，《规划》要求湖泊所在地的地方人民政府负责湖泊保护工作的具体实施。地方政府根据水质目标，针对当地湖泊的环境问题，编制并实施湖泊生态环境保护实施方案，系统解决湖泊环境问题，推动地方经济与环境协调发展。

　　（四）建立环境绩效管理机制。环境绩效评价是监督管理地方湖泊生态环境保护工作的一项重要手段。财政部、环境保护部印发《江河湖泊生态环境保护项目资金绩效评价暂行办法》（财建［2014］650号，简称《绩效办法》）。《绩效办法》构建了以生态环境效益、投融资效率和管理效力为一体的系统评价指标体系，将地方湖泊环境保护的目标和任务的绩效评价与国家环境保护对策相结合。《绩效办法》在促进生态保护、建立长效机制、提高财政政策效益、加强监督管理等方面发挥重要作用。

　　一是贯彻保护优先方针，突出自然岸线保护、水质改善、污染物削减等环境指标，促进生态空间保护和水质改善。

　　二是落实依法治水、协作治水、全民监督的改革方针，突出地方建立法规制度、部门协作机制、信息公开等指标要求。

　　三是强调项目进度、投融资结构、预算执行等投融资效率绩效指标，发挥财政资金对国家重大生态项目投资拉动作用。

　　四是首次借助国家卫星遥感对湖泊生态环境保护的生态指标进行重点监控，保障环境绩效评价结果的真实可靠。

　　地方以系统思维探索多样化湖泊保护模式

　　在中央资金政策的引导带动下，各地以生态文明建设理论为指导，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，采取系统方法和综合措施，积极探索各具特色的湖泊保护模式，在地方法规制度建设、创新投融资模式、制定完善经济政策、实施生态修复工程、转变农业发展方式等方面取得了积极进展。

　　（一）建立完善法规制度，依法治理保护。各地按照生态文明建设的要求，制定完善当地湖泊保护法规制度，建立健全湖泊保护长效机制。截至目前，国家支持了62个湖泊中有24个湖泊建立了地方法规制度，明确了各湖泊保护法规制度要求。主要表现在如下方面：

　　一是明确湖泊生态保护红线，依法保护湖滨生态敏感区，给湖泊留下更多的自然修复空间。例如，江苏省淮安市政府批准并实施《白马湖控制区管理规定》，《云南省抚仙湖保护条例》规定禁止开发区范围。

　　二是严格环境准入。例如：黄山市制定了《太平湖建设项目环境保护管理办法》。

　　三是加强饮用水水源保护。例如：碧流河水库出台了《大连市饮用水水源保护区污染防治办法》。

　　（二）创新投融资模式，吸引社会资本参与。地方积极拓展融资渠道，创新融资方式，通过政府与社会资本合作等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与。

　　例如，淮安市与广州普邦集团有限公司、江苏东珠园林有限公司签订白马湖保护PPP战略合作协议，有效开展白马湖生态涵养林及白马湖沿湖及入湖河道河口生态修复工程建设；孟阴县人民政府与中节能六合天融环保科技有限公司签署云蒙湖临沂城区饮用水水源地保护与可持续开发项目ppp合作框架协议。

　　（三）制定完善经济政策，发挥市场机制作用。一是建立并完善湖泊流域内跨界生态补偿机制，在实现跨区域协同保护中发挥重要作用。例如，千岛湖率先建立跨省生态补偿机制。2013年起，强化县境流域内入湖水质生态补偿考核，对乡镇实行最严格的交接断面水质考核和补偿制度。贵州省政府批准在清水江流域、红枫湖及赤水河流域实施生态补偿机制。重庆市长寿区每年向长寿湖流域上游垫江和梁平两县支付年度财政收入的1%作为生态补偿资金，帮助垫江和梁平两县大力推进流域污染防治工程。

　　二是积极探索湖泊流域污染负荷削减的经济政策。例如，云南省大理市出台《大理市洱海流域畜禽粪便收集处理监管及奖补实施办法（试行）》，对畜禽粪便收集处理的企业按照20元/吨进行补助。通过政府补助、企业运作，将畜禽粪便等污染物转化为有机肥料，年收集洱海流域各种畜禽粪便近160万吨。

　　（四）实施生态修复工程，促进绿色发展。各地大力推进湖泊流域生态修复项目工程建设，进一步改善湖泊生态环境质量，增强生态产品生产能力，促进流域生态经济发展。

　　例如：邛海通过实施湖滨生态修复工程，邛海水域面积从不足27平方公里恢复到34平方公里，水质由Ⅱ～Ⅲ类提升至持续稳定达到Ⅱ类，生物多样性得到保护，生态旅游得到了快速发展，邛泸景区2013年接待游客1819.5万人次，较2012年增长18.7%，实现旅游收入105.2亿元，较2012年增长30.5%，旅游外汇收入286.7万元。

　　（五）转变农业发展方式，恢复生态系统健康，增强湖泊流域持续发展能力。发展生态农业，转变消耗资源的粗放式发展模式，减少农业面源污染。

　　例如，白马湖为改善湖泊生态环境，降低白马湖水体面源污染，改变落后的粗放式养殖方式，开展白马湖退渔还湖一期及二期工程，将白马湖湖区围网全部拆除，圩堤平毁，不合法渔具销毁，退养面积近14万亩，安置上岸渔民2600多户、6250人。通过改变白马湖湖区水产生产方式，将控制白马湖面源污染与生态农业相结合，有效保护白马湖湖体水质及周边环境。

　　再如，抚仙湖流域大力发展生态农业，转变农业发展方式，对坝区农田，引进有实力的龙头企业实现规模经营，全面拆除塑料大棚，逐步淘汰鲜花、蔬菜等高污染品种，引进苗木公司，通过流转农民土地，已建成苗木基地600余亩，大力鼓励和引导农民重点发展苗木、蓝莓等低污染种植品种。（作者单位：环境保护部污染防治司）

编辑：周文

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