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大气污染防治行动计划怎样考核？

刘国才

//www.auribault.com 2015-05-19 来源：中国环境报

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　　做好《大气污染防治行动计划》（简称行动计划）考核工作，需要理性设计考核体系、规范考核体系运行、强化部门履职约束。

　　一、考核体系设计

　　落实行动计划的考核体系应有3部分：一是上级政府对下一级政府的考核；二是政府对本级相关部门的考核；三是部门系统内部的纵向层级考核。上级政府对下一级政府的考核、政府对本级部门的考核办法由对环保工作实施统一监督管理的环保部门会同相关部门研究制定，以政府、大气污染防治领导小组或其办公室等名义印发；部门系统内部纵向层级考核办法由上一级部门负责制定并作为主体进行实施。

　　上级政府对下一级政府的考核包括落实行动计划的环境质量改善情况考核和落实行动计划的工作情况考核两部分。建议这两部分内容考核分值比例为7：3.总分100分，考核结果为两部分分数之和。环境质量改善达到国家目标要求计70分，未达目标要求按比例扣减分数，超额完成按超出比例加分。政府落实行动计划的工作即为政府各部门分工负责的工作，各部门工作情况的考核分值即为政府落实行动计划的工作分值。如何考核部门工作及如何评分在下述考核体系运行部分介绍。

　　行动计划的环境质量考核应包含国家环境空气质量标准的全部评价指标，以全面评价政府大气污染防治工作的成效。政府对辖区环境空气质量的所有评价指标负责，绝非对部分指标负责。对全部指标评价，可避免个别指标改善效果明显，而臭氧、PM10等指标超标，环境空气质量仍不能改善的局面。对全部指标考核会倒逼政府采取更加有效措施，保障环境空气质量的全面改善。

　　国家对省级政府落实行动计划的考核办法目前已出台（国办发［2014］21号），但国家对相关部门的考核办法尚未制定。虽然国办已通过文件形式明确了行动计划重点工作的部门分工，但国家对本级相关部门下达量化任务的目标责任机制及考核机制尚未建立，部门系统内部的纵向层级间考核更未提上日程。

　　当前，建立部门责任明确的考核机制，尽快约束部门履职是当务之急。国家对部门的考核办法应明确部门在其工作领域承担落实行动计划的主体责任，明确其制定目标任务完成的工作方案、落实本系统上下级间的工作责任、对工作开展情况进行督查和考核等。

　　二、考核体系运行

　　1、政府间考核体系运行。政府落实行动计划的环境质量分值依据符合质控要求的环境空气质量监测数据评定，数据来源为环境保护部。政府落实行动计划的工作分值可依环境保护部区域督查中心日常督查打分，以及国家相关部门依职责对省级相应部门工作的日常督查打分进行评定。

　　大气污染防治行动计划怎样考核？

　　各区域环境保护督查中心依据国家对各省（区、市）明确的年度工作目标，对省级相关部门分工负责的具体任务完成情况进行督查打分。

　　督查内容为产业及能源结构调整、扬尘污染控制、黄标车淘汰、油品供应及油气回收治理、工业企业排污监管等重点任务的完成情况。在对重点任务督查基础上，督查中心对承担各项重点任务的省级发改、经信、建设、公安、质检、工商、商务、环保等部门工作进行打分。打出的各部门分数之和即为被考核省（区、市）政府大气污染防治的工作得分。

　　国家对各省（区、市）政府考核依据督查中心日常督查打分，兼顾国家相关部委依职责对省级相应部门日常督查打分，对省级政府落实行动计划的工作情况作出评价。

　　将上述工作得分与环境质量得分相加，就是对下一级政府落实行动计划的考核得分。

　　2、政府对本级部门考核体系运行。本级部门任务包括本级部门自身承担的任务和部门系统承担的任务两项。自身承担任务是指本级层面要完成的任务，比如工信部按照国家行动计划目标要求，制定国家淘汰落后产能年度计划，明确淘汰工作年度任务，在国家层面出台有关政策措施等；发改部门制定过剩产能控制措施，提出国家年度工作目标和量化任务，向省级发改部门明确目标责任，以及开展督促检查等。

　　系统承担任务是指部门系统逐级明确工作要求、逐级落实责任才能完成的任务。比如工信部门淘汰落后产能任务，要由工信部、省级经信委、市级经信委等逐级明确工作要求，逐级落实责任才能完成。中央政府对本级部门自身承担任务考核，以台账资料为依据打分；对系统承担任务考核，依据督查中心的日常督查情况进行打分（打分方法见政府间考核体系运行部分）。自身承担任务、系统承担任务两项打分之和为政府对本级部门的考核得分。

　　3、部门系统内部考核体系运行。相关部门在国家、省、市、县逐级明确本系统工作任务，逐级开展考核。

　　大气污染防治工作领域广、任务重、涉及部门多，如何保障对政府、部门考核结果客观、真实、全面确需认真研究。建议将年度集中考核为日常督查考核打分。

　　尽快编制区域督查中心日常督查考核评分办法，明确日常督查类别、数量、打分标准；综合考虑日常督查工作量与督查中心能力实际确定督查任务及督查方式，对工作任务量较大省份，可考虑增加第三方评估机构进行评价。

　　坚持“证伪”考核工作思路，减轻督查考核评分工作量，通过“证伪”惩罚性扣分约束政府、相关部门及其负责人职责履行，出真数、讲实话，合力做好行动计划落实和考核工作。

　　督查考核工作继续坚持邀请人大代表、政协委员参加。

　　三、约束部门履职

　　环境空气质量能否改善，部门履职是关键。如何依法约束部门及其负责人履职，解决长期困扰环保工作的症结，考验着环保部门统一监管职责履行的智慧。可采取两种方式：

　　1、自下而上式。区域环保督查中心代表环境保护部（也可会同组织、检察等部门）对相关部门年度工作任务实施情况开展日常督查。如对产业及能源结构调整、扬尘污染控制、落后产能淘汰、煤炭消费总量控制、重污染企业环保搬迁、过剩产能控制、油品升级及油气回收治理等落实情况进行督查，将督查发现的突出问题报送环境保护部，环境保护部将问题情况及部门履职的工作建议报送国务院，由国务院督促相关部委落实。

　　各部委按国务院督办要求，整改部门本级，以及督促下一级（省级厅局）整改存在的问题。

　　2、自上而下式。国务院明确相关部委工作任务，与相关部委签定年度工作目标责任书，量化部门年度工作目标、任务及考核要求，对各部委工作完成情况进行考核。各相关部委与本系统地方厅（局）签订年度责任书，量化年度工作目标、任务及考核要求，对地方部门工作完成情况进行考核。

　　第一种方式在当前较好操作，要尽快运用起来。第二种方式要在前一种方式基础上，通过循序的国家约束、环保部门协调，促进机制逐步建立及完善。方式一是基础，方式二是努力方向。（作者单位：环境保护部华东环境保护督查中心）

编辑：周文

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