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联防联控体现改革未来方向

李志青

//www.auribault.com 2015-05-27 来源：中国环境报

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　　中共中央和国务院日前正式公布《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）。其中，在“全面推进污染防治”一节中，再次提及“健全跨区域污染防治协调机制”。

　　所谓“健全跨区域污染防治协调机制”，在政策实践中，即体现为建立健全“区域联防联控”机制。例如，在大气污染的防治对策框架中，就非常重视建立区域性的联防联控。根据《大气污染防治行动计划》和《大气污染防治法》（修订案）的相关规定，区域联防联控显然都被寄予厚望。在具体的指向中，包括京津冀、长三角和珠三角等在内的重点区域是这一措施最为重要的实施对象。鉴于此，如何从真正有利于建设生态文明的需要出发，以及从推进环保改革的视角出发来看待区域联防联控，并使之发挥积极的作用，无疑是落实《意见》的重要举措之一。

　　有关区域联防联控的环保理念，其实已经提出多年，至少可以往前追溯到“十二五”规划之初。当时主要针对大气污染防治问题，提出建立“大气污染的区域联防联控机制”的政策理念，并为此专门制定了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。现如今，到了“十二五”规划的最后一年，我们可以看到，随着各项环保政策的有力推进，区域联防联控机制分别在京津冀、长三角和珠三角3个地区有了较为实质性的突破。就改革的视角而言，区域联防联控所取得的阶段性成功其实也正是体现了环保改革的演进过程和未来方向。既推进生态环境保护和经济发展的有机互动，又充分尊重其背后的制度和市场逻辑，正是区域联防联控乃至整个环保改革的基本出发点所在。

　　第一，环保改革的两大内在逻辑。

　　如果将区域联防联控视为环保改革的一个组成部分，那么，它与其他的环保改革就必然有着共同的内在逻辑。这个共同内在逻辑的要点在于，一方面，如何促进生态环境与发展的互动；另一方面，如何在公共品供给的逻辑基础上重建合理的制度和市场规则。

　　在生态环境与发展互动性方面。生态环境的属性决定其保护至少要在区域性以及系统性的基础上展开，这是污染防治实行区域一体化的充分条件。地方政府在行政上是有不同隶属关系的，这意味着在生态环境保护的职责和对策上也是相互分割的，这是区域生态环境保护一体化的最主要前提。在经济发展上，同一区域内的不同地区有着明显的区域性和阶段性共性特征，这是区域一体化环保政策的必要条件，也是必要的支撑性条件。

　　在制度和市场逻辑规则建立方面。污染收益是私人品，污染是地方经济发展造成的，收益也由地方获得，因此保护环境的职责也应该是地方的。污染防治是一个正外部性公共品的供给过程，这个过程既对自身有利，也对他人/地区有利，容易造成供给不足的结果。因此，要通过联防联治来克服这种外部性矛盾。如果某地方单独提供了公共品，有效的激励机制包括成本在区域内共担和阻断收益的外溢。可见，区域性共治可以在最大程度上将成本与收益在有限范围内对等起来，从而构建具有积极意义的环保激励机制。

　　第二，环保改革的阶段性特征。

　　尽管区域联防联控取得阶段性成果，但与此同时，这个成功也在一定程度上体现出环保改革的阶段性特征：一是突出行政权威，初建法律权威；二是突出共性，承认差异性；三是以省级为单位，构建区域环保垂直体系。

　　以京津冀、长三角和珠三角等三地在大气污染防治的执行情况为例。总体上，珠三角的成效最好。原因在于珠三角的主体就是广东省，一个省里的联防联控总比跨省市来得更方便。省级的行政力量之所以更有效，是因为它用行政力量取代了法律的力量；而原先低效的原因，也正在于行政的力量无法取代法律的力量。但是，同属于一个法律体系下的不同地区，为何需要行政力量来取代法律力量？这是因为，在同一个问题上，法律的文本规定过于原则性，或者过于模糊，给实际的执行带来很大的伸缩空间。这就意味着，法律的落地需要行政力量的配合，也就给不同地区法律的落地造成差异。长此以往，法律的权威性大打折扣。明明是某地被认定为违法的事情，在另外一地却可接受。既然法律的权威性下降，那么就需要用行政的权威性来弥补，这就是现阶段重点推进区域联防联控的关键所在。在此情况下，区域联防联控显然就和行政力量的权威性程度相关了，所以也就有了广东环境治理成效好过长三角和京津冀的结果。

　　第三，环保改革向何处去。

　　接下来的问题是，我们究竟可以从区域联防联控的实践中获得什么重要收获？其实，基于改革自身的目标和逻辑，区域联防联控的当下实践正可以为环保改革的未来发展方向提供一定借鉴，概括起来有以下几点：生态环境保护的制度建设应党政企同责，法律、行政和市场权威并行；生态环境保护的区域共治要进一步突破行政界限，逐步向生态意义上的区域靠拢；生态环境保护仍应秉持顶层设计的原则，逐步在财税、人事、执法等方面理顺环保的央地关系。

　　总之，区域联防联控是当下大气等环境污染治理上的重要抓手。但从长远看，还需要在市场和法律等制度（及权威）构建、环保改革顶层设计和生态环境区域共治等问题上积极推进。毕竟，生态文明建设是一项规模和范围都极其庞大的系统工程。（作者单位：复旦大学环境经济研究中心）

编辑：周文

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