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县域城镇化是推进新型城镇化的关键

杨洁 //www.auribault.com 2013-10-11 来源：光明日报

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　　新型城镇化的核心是实现人口城镇化，最终使绝大多数的农民转变成真正的市民。资料图片

　　城乡二元结构是世界各国在工业文明取代农业文明过程中出现的普遍现象，城镇化是国际上破解城乡二元结构的流行做法，具有集聚与扩散效应，是经济增长的重要动力。国际经验表明，城镇化的过程并不能自动消除城乡二元结构，而需要实施科学的新型城镇化战略去缩小城乡差距。在全球经济低速增长的背景下，中国经济持续健康发展离不开新型城镇化。县域是新型城镇化的关键和重要生长点，必须以全新思维构造新型的城乡关系，加紧实施县域新型城镇化战略，加快形成县域新型城镇化的体制机制，有序推进农民市民化，重视和完善农村基础设施建设与社会事业发展。

　　加快形成县域新型城镇化的体制机制

　　自古以来，县域就是我国最基本的行政单元。统计数据显示，截至2010年，我国设立的省级城市34个，地市级城市333个，县级城镇2856个，建制镇40906个。相对于大中小城市，县域是城镇化的重要组成部分，是城乡一体化的基础和关键环节。相对于农村而言，县域则是城乡一体化的龙头，是实现新型城镇化和农业现代化的重要载体。我国的城镇化体系中，“城”包括市制建制以上的直辖市、省级市、地级市和县级市，“乡”则指县域范围内建制镇及以下的广大农村。在城乡二元中，县域范围内的建制镇被划分到了乡村一元，行政建制的县则是“城”与“乡”之间的纽带，同时也是城乡二元结构的“切割线”。

　　从现有的行政区域设置看，我国城镇化的重点应放在以县域为核心的小城镇发展上。因为，县域的中心镇是城乡公共政策的连接点，集聚和辐射能力强，有利于城乡在基础设施和公共服务的共建共享等方面实现政策融通。体制机制的缺失是城乡之间无法逾越的障碍。目前，我国的县域城镇化如何发展，尚无具体而有针对性的发展战略。在实践中，县域经济的发展往往打政策擦边球，套用城市发展的做法，县级政府往往通过经营土地的手段经营城镇，用行政手段使产业向园区集中、农民向城市集中、土地向规模集中，结果是政府和开发商成了县域城镇化的主体。推进市场经济条件下的县域新型城镇化，必须充分重视发挥市场主体的作用，加快形成和完善新型城镇化和城乡一体化发展的体制机制。将县城及中心镇作为新型城镇化的生长点，发挥县城在市与乡之间的产业、要素、资源配置等方面的衔接功能；制定县域城镇化战略，统筹县域城镇产业、经济结构、公共服务、社会事业的发展；加快农村征地制度改革，增加农民的土地自主交易权利，既盘活农村土地资源，又保障农民就业和持续增收，使农民城镇化与土地城镇化、产业城镇化同步；围绕产业功能分类把农村人口分类聚集在县城或县域小城镇，使小城镇产业和公共服务功能扩展；促进农村土地要素聚合，形成农业规模经济效应，发展机械化农业和现代高效农业，最终形成县域城乡一、二、三产协同发展，城乡互动、互惠、互促共进的城乡发展一体化新格局。

　　稳步推进农民有序市民化

　　我国大中城市人口密度大，小城镇的人口数量少而分散。2012年底，我国城市人口占比52.6%。据统计，2011年，实际居住的城市人口中还有约2.1亿的农业户籍人口，也就是说，这2.1亿农业人口只是实现了“半城镇化”，难以享受城镇居民在居住、工作和生活上的同等待遇，处于被城市边缘化的状态。新型城镇化的核心是实现人口城镇化，但必须清晰地认识到，人口城镇化绝不是简单地让农民离开土地进城，而是要最终使绝大多数的农民转变成真正的市民，结束城市农民工在城乡之间的迁徙生活。因此，农民向城镇的转移必须要统筹安排，要从主攻方向、实现路径等方面进行顶层设计，要将农民向城镇转移与农民就业、转移后生活改善等联系起来，积极稳妥地推进农民市民化，防止出现以土地城镇化和户籍城镇化为表象的农民“被城镇化”。今后，必须改变城镇化的原有发展模式，提高城镇化的质量，让农民市民化的整体成本下降，使其更容易在城镇安居落户。

　　完善农村基础设施建设与社会事业发展

　　新型城镇化是使乡村相对落后的生产、生活方式向城市先进的生产方式和文明的生活方式趋同。我国有60多万个村，200多万个自然村，实现乡村公共服务与城镇均等化，必须把基础设施建设的重点放在农村。以县域为核心推进新型城镇化，就必须按照十八大报告的要求，以农村为重点推进城乡发展一体化，坚持把基础设施和社会事业发展的重点放在农村，加大对农村的基础设施投入，改善农村的水、电、路等居住生活条件。2011年，全国累计完成农田水利设施建设的投资2163亿元，其中小型农田水利项目扩大到了1250个，新增节水灌溉面积2000多万亩，6300多万农村居民喝上了放心水。但是，农村基础设施的水平仍然与城镇有很大的差距。城乡社会事业的发展是推进城乡发展一体化的重要内容，也是县域新型城镇化的重点任务。据统计，2012年，纳入城乡居民最低生活保障的居民分别为2142.5万人和5340.9万人，另有545.9万人纳入农村五保供养；全年救助城乡医疗困难群众人别为666.4万人次和1908.4万人次；2566个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率98.1%。今后，推进县域新型城镇化，必须加快实现城乡覆盖的社会保障事业，做实教育、医疗、养老、就业等，缩小城乡社会事业发展的差距，促进形成资源集约、产城互动、生态宜居、文明和谐的新型城镇。

　　（作者单位：中共陕西省委党校）

编辑：尹盼秋