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涵养城镇化助推经济社会发展引擎

//www.auribault.com 2013-10-24 来源：辽宁日报

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　　城镇化是我国经济社会发展的强大引擎，这件事情搞得好，既有利于扩大内需、实现经济平稳较快增长，也有利于释放改革红利、推动改革开放向纵深发展。目前我国正处在经济转型发展和全面建成小康社会的关键时期，一定要涵养好、利用好城镇化这一新引擎，为实现我国由经济大国向经济强国转变提供持久动力，为全面建成小康社会、实现中国梦增添力量。

　　深刻认识城镇化对我国经济发展的推动作用

　　目前我国经济结构性矛盾比较突出，投资消费比例失衡导致内需不足、部分行业产能过剩，发达国家再工业化、新兴市场崛起、歧视性贸易摩擦造成我国出口增速大幅下降，加上一直未能妥善解决好的贫富差距、城乡差距、地区差距等问题交织在一起，我国经济发展面临前所未有的下行压力，迫切需要寻找强有力的经济社会发展引擎，来助推中国未来10年、20年乃至更长时间的经济社会发展。

　　从目前的情况看，我国常住人口的城镇化率刚刚突破50%，而户籍人口的城镇化率只有35%，我国的城镇化发展不仅与高收入国家相比还有不小的差距，也低于同等收入国家的平均水平。因此，城镇化还需要大力发展，水平还有待逐步提高，以便在更长时间内为中国经济发展提供持久动力。

　　城镇化是我国内需最大潜力之所在。大量农业人口进入城市，需要配套大量的交通、住房、教育、医疗、卫生等公共基础设施，这就需要政府和民间资本加大对城市基础设施的投入；农民的减少便于土地流转和适度集中，刺激经营者加大农业投入，获取农业投资的规模效益。城镇化将带来农民生产方式和生活方式的巨大转变。目前受收入水平和生产生活方式的影响，除了粮食消费外，农民各种物质、文化消费均与城市居民有较大差距。随着城镇化的稳步推进，可以预见，农民转变为市民后，将会更多地在城镇中投资和消费。

　　城镇化是经济转型升级的主要推动力。

　　大量人口在城镇中集聚、分工协作，有利于科技、金融、信息、文化创意等各类特色产业的抱团发展，也将大大刺激普通居民服务业的繁荣，提高服务业在三次产业中的比重；新型城镇化以绿色低碳为发展目标，为科技创新的产生和应用提供广阔的研发空间和巨大的市场需求；城镇化通过人口集聚将实现土地、水资源、能源利用的集约化和废弃物处理的集中化，能够减轻资源环境压力。

　　城镇化是深化改革的重要突破口。要推动改革，首先就要形成改革共识，而在利益格局基本形成、利益主体日趋多元化的今天，城镇化是少有的几个可以迅速形成改革共识的领域，特别是户籍制度改革、农民工市民化和棚户区改造等问题，社会各界认识比较一致，改革阻力相对较小。通过农民工市民化和棚户区改造推动城镇化，通过城镇化的一系列配套改革推动改革，为深化收入分配改革、土地制度改革、财税体制关系改革、行政体制改革等整体配套改革的全面推进提供契机。

　　城镇化是赢得国际关系主动权的一张王牌。城镇化将着力点放在国内，可以有效降低我国经济的对外依存度，绕开一些不良用心国家对我国和平发展的遏制；新型城镇化坚持绿色低碳的方向，可以降低国际社会对中国工业化、城镇化进程大量消耗全球资源能源的担忧；我国城镇化过程需要从国外引进巨量的产品、资金、技术、人才，可以为世界经济发展增添活力，也可以为中国赢得国际关系的战略主动权和国际话语权，为我国的和平发展创造良好的外部环境。

　　认真处理新型城镇化建设的若干关系

　　我们现在所讲的城镇化是新型城镇化，“新”是与“旧”相对而言的，“旧”的城镇化发展模式将注意力过多地放在土地开发上，改革开放以来，我国的城市建成区面积扩大了4倍，而城镇人口只增加了1.6倍。 2000年-2010年，城镇建成区面积增长61.6%，其中城市建成区面积增长了78.5%，但同期城镇人口只增长了46.1%。在推动经济发展的同时，也存在着“半城镇化”、“被城镇化”、城镇化“大跃进”等诸多弊端，媒体和舆论对这些问题都有强烈的批评。

　　新型城镇化就要克服这些弊端，将关注点转移到“人”本身，其本质就是从满足人民群众的基本需要和维护人民群众的根本利益出发，构建以人为核心、以质量为关键、以改革为动力的新型城镇化发展道路。城镇化是一个系统工程，在“废旧立新”的实践探索过程中必须坚持以人为本、科学发展原则，正确处理好以下几个方面的关系。

　　速度和质量的关系。城镇化的稳步推进需要一定的发展速度，但最关键的是要稳步提升发展质量。 “六五”到“八五”期间，我国城镇化率大体在年均0.5-0.9之间，平均0.64；“九五”到“十一五”期间，城镇化率大体在年均1.3-1.5之间，平均1.39。最近的15年，城镇化率明显提速，比前15年快了1倍，累积了很多问题。现在看，未来每年城镇化率不宜过高，保持在1%左右可能比较好，有利于提高城镇化的质量。如果到2050年户籍城镇化率达到峰值70%-75%，真正解决农民工市民化问题，我们就真正开创了又一个伟业。

　　政府和市场的关系。城镇化的健康发展需要“有形的手”和“无形的手”相互配合，政府要积极发挥规划引导作用，使城镇化始终不偏离正确的发展方向。目前，国家发展改革委正牵头研究起草我国2011年-2020年城镇化健康发展规划，有望在今年末由国务院正式颁布。把规划制定好，对于城镇化健康发展意义重大。同时更要充分发挥市场机制的基础性作用，提高城镇化过程中的资源配置效率。在城镇化建设中，政府要努力打破垄断，积极激活民间资本，多采取购买公共服务的方式，发挥市场主体的重要作用。

　　土地和人口的关系。城镇化的核心是人的城镇化，其他资源必须围绕“人的城镇化”聚集组合在一起。只有真正把“人”的需求放在优先地位，才能够使城镇化在政治上和道德上立得住，城镇化的路子才能走得正。要改变土地城镇化长期快于人口城镇化的局面，也就是说要改变热衷于盖楼、建新城的土地城镇化现象，在人口城镇化方面采取实实在在的政策和措施。在坚决维护农民基本权益的基础上，不断克服土地财政带来的不利影响，坚持土地利用的集约节约。

　　中央和地方关系。城镇化既要有中央全局性、战略性谋划，也要有地方区域性、操作性措施。要充分发挥中央和地方两方面的积极性，就必须从各地的实际情况出发，因地制宜、分类指导，其中最关键的是在财税分配制度上做好妥善安排，使地方财力和事权相匹配，既保证中央的权威也尊重地方的发展权。因此，下一步需要在推动城镇化的发展中，加快财税体制改革，建立中央和地方财力与事权相匹配的体制，构建地方税体系。

　　大中小城市和小城镇的关系。城镇化要积极推进，也要避免出现遍地开花、无序发展的乱象，要以资源环境承载能力为依据，以大城市为依托，以中小城市为重点，以城市群为主要发展形态，促进大中小城市和小城镇协调发展，坚持因地制宜、重点推进，建立健康有序的城镇体系。在当前和未来一段时间，要特别注重研究如何重组和转移特大城市部分过度集中功能，使农村富余劳动力在大中小城市有序流动、均衡分布。

　　集中做好城镇化建设的基础性紧迫性工作

　　新型城镇化建设千头万绪，科学涵养城镇化这一引擎，充分发挥其带动作用，必须“牵住牛鼻子”，找准着力点，这样才能做到事半功倍，在现阶段要集中人力、物力、财力做好以下几方面工作：

　　积极推进农民工市民化和棚户区改造。

　　现在我国有2.6亿农民工和9000万棚户区居民，农民工问题和棚户区问题是城乡二元和城市二元结构的突出症结所在，是城镇化过程中急需解决的问题，同时也是城镇化过程中可以达成共识、易于推进的问题。从区域分布看，农民工市民化问题主要集中在东部沿海和大中城市等经济较发达地区，棚户区则主要集中在东北老工业基地等历史包袱较重的城市和地区，兼有这两项任务的地区较少，实施起来并行不悖，因此农民工市民化和棚户区改造理应成为城镇化工作的重中之重。

　　制定科学、权威的城镇化中长期发展规划。目前我国只有一部有关城镇体系的发展规划，还缺乏一部全局性、系统性、权威性的城镇化发展规划来指导、规范各地的城镇化行动，因此应该抓紧制定国家层面的新型城镇化总体规划，对大中小城市和小城镇如何发展、东中西部城镇化如何协调、中央地方政策行动如何匹配、绿色低碳型城镇化如何构建等重大问题进行顶层设计，为城镇化发展指明正确的方向，避免走弯路。

　　进一步深化体制改革，加快机制体制创新。城镇化的发展需要一系列公共政策的创新驱动，户籍制度改革要去利益化，逐步消除附加其上的各种福利，努力实现基本公共服务均等化；土地制度改革要保护农民基本权益，有利于保护耕地，保证粮食安全，实现土地使用集约高效；住房制度改革要以解决城镇中低收入群体和农民工保障性住房为重点，建立多元化供应体系；财税体系改革要增加公共服务支出，减少地方政府对土地财政的依赖，建立多元化、多渠道的资金供给模式；优化行政区划设置，探索市镇体制改革，降低行政成本，提高行政管理和社会管理能力。

　　加强对新型城镇化的阐释，避免各种问题和误区的干扰。要将人口城镇化摆在首要位置，避免“化地不化人”；要尊重人民群众的权利和意愿，避免“被城镇化”；要将城镇化建立在满足普通群众需要的基础之上，避免“贵族化”倾向；要增强城镇化的产业支撑，避免“大跃进”冲动，杜绝出现“鬼城”现象；要增强城镇化规划的科学性、权威性，避免“建了拆、拆了建”，造成资源浪费；要因地制宜，增强城镇化的地方适应性和环境友好性，避免“兵营式”城镇化；要加强城镇基础设施建设，避免“城市看海”、“垃圾围城”等城市病的发生。

　　□张占斌（作者系国家行政学院经济学部主任、教授、博士生导师）

编辑：尹盼秋