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破解土地流转难题创新生产经营体制

于佩常 //www.auribault.com 2013-10-29 来源：黑龙江日报

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　　土地流转是指农民的土地承包经营权以入股、转包、转让、出租等形式，由一家一户的分散经营向种粮大户、专业户、家庭农场、农民合作社流转，目的是实现适度规模经营，以适应传统农业向现代农业转变的客观需要。中央2013年1号文件明确指出：坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。这里的关键问题是如何做好“引导”工作，也就是要充分认识当前土地流转的重大意义，破解土地流转过程中遇到的诸多难题，积极推动农村土地经营方式的变革，以促进农业生产力水平跨上新的台阶。

　　一、土地流转的现状和存在的主要问题

　　改革开放以来，我国快速进入了工业时代，但农业生产水平还基本处于传统农业的状态。实行家庭联产承包责任制，调动了农民的积极性，解决了困扰多年的温饱问题，农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，随着市场经济的发展，传统的经营体制、经营方式一定程度上制约了农业生产力水平的提高。由一家一户的分散经营转向集约化、专业化、组织化、社会化的新型经营体制，已经涉及到农村劳动与土地这个农业基本生产资料的结合方式，因此，土地流转已成为目前农村深化改革的关键环节，它是农村实行家庭联产承包经营以来的又一次重大变革。要紧紧抓住国家在黑龙江省开展现代农业综合配套改革试验的契机，在破解土地流转难题、创新生产经营体制上大胆地试、大胆地闯，下工夫作好“引导”工作，加快传统农业向现代农业转变的进程。

　　近年来，省委、省政府把发展农民专业合作社作为加快构建新型经营主体的主要形式，积极推进农民专业合作社建设。尤其是《农民专业合作社法》颁布之后，全省农民专业合作持续快速发展。到今年6月底，全省依法注册登记的农民合作社发展到38915个（其中种植业合作社占总数的58.3%），入社成员36.04万户，带动农户130万户。通过入股、转包等形式，实现土地规模经营面积八千万亩，其中扣除农垦系统农村规模经营面积4079万亩，有208个村实现了整村规模经营。

　　土地流转保证了合作社拥有基本的生产资料，合作社的发展又推动了土地规模经营。从现有土地流转案例中，效果最好的就是农民以土地做股份，带地进入合作社，入股分红。克山县仁发农机合作社，2012年有1222户农民带地入社，充分发挥了规模经营的优势，合作社成员户均盈余18103.9元，折合亩收益730元，比当地土地租赁收入多489元，高出1倍多。实践证明，发展以自有耕地为主的农机合作社，符合黑龙江耕地面积大、机械化程度高的特点，具有其他土地流转方式无法相比的巨大优势。青冈县采取的“政府主导，企业牵动，产业支撑”的办法，则同时解决了土地流转实现合作化、农业产加销一条龙实现产业化、农民异地居住实现城镇化的问题。

　　仅就土地流转来说，当前遇到的主要问题有四点：一是集中连片难度大。这个问题在人多地少的地方尤为突出。以“三北防护林工程”覆盖的中西部为例，按500×500米营造防护林，林网中间的耕地370亩，一般分给十几户或二十几户经营。在土地流转中，只要有一两户不同意就无法连片，很多农机合作社都是因为这个原因使经营的土地过少，大型机械无法发挥作用。二是转包、出租的时间短。转包和出租土地，大多一年一定，一年一签合同。以汤原县为例，全县176万亩耕地，现已流转29.2万亩。其中一年一签合同的转包地块19.8万亩，占已流转土地的67.8%。这使土地流转的另一方无法长期规划土地经营，也不易采取培肥地力等一次性投入长期发挥作用的耕作措施。三是先交租金或承包费，增加了土地经营者的负担。农业生产投入高、周期长、风险大。转出土地的农户为了保险，一般都要在种地前收费，而土地经营者尤其是土地面积较大的合作社，春天购买生产资料和交土地租金、承包费困难很大，这也限制了一些合作社的发展。四是在亲友之间零散的土地流转，多数是一种托管代管方式，无法起到集中连片、规模经营的作用。汤原县以这种方式流转土地6.2万亩，占全县土地流转总数的21.2%。

　　二、农民在土地流转中的心理障碍

　　人们的言行是受思想观念支配的。在土地流转上存在的诸多问题，与农民的思想观念有直接关系。具体分析这些问题，可以发现主要有以下几点：

　　一是“离土”与“恋土”的意愿冲突。改革开放以后，特别是近些年大批农民工涌入城市，他们既向往城市生活，又留恋祖辈居住的农村；既想从事非农职业，又不想摆脱最熟悉的农业生产；既盼望享受城市居民的各种公共服务，又把土地作为自己特有的生活来源和生活保障。这种思想与国家城市化政策有关，千百万农民工支撑了城市的发展，但他们却没有改变农民身份，有的尽管在城市打工十几年，却没有享受到真正的市民待遇。一旦放弃了农村的土地，怕国家出台新的惠农政策自己得不到，怕土地转包出租时间长了少得租金，怕失去了土地这个稳定的收入来源和最后的保障。

　　二是相对保守的传统思想。保守与冒险体现了人的两种不同意志特征，即两种不同的决策倾向。相对来说，由于农业生产资料的稳定性和生产周期长的特点，多数农民的意志特征趋于保守，束缚于传统习惯，轻易不愿接受风险大的新事物。有的农民太过现实，什么事不“见上”就信不过，对合作社更是疑虑重重，怕重新回到改革前“归大堆”，怕合作社办不好吃了亏，怕合作社变成少数人说了算自己没了话语权。克山仁发合作社在兴办之初，成员只有314户，有很多农民在观望，当他们真看到了合作社的好处以后，才要求入社。这正是一些农机合作社开始的时候入社农民少、租地也困难的主要原因。

　　三是“熟人好办事”的陈旧观念。农村属于社会学所说的“熟人社会”，人与人之间关系中有一种私人关系，因而构成一张张关系网，相互往来凭人与人之间的生熟程度、感情深浅作保证，以关系代替契约、代替法制，这是当前很多农民自发地在亲友之间流转土地的主要原因。肇州县永乐镇一位农民，种了60亩玉米，采用膜下滴灌技术以后，增产增收。他希望再多种一些地，但本村一些不愿种地的农民都已经把土地转包或委托给亲友经营，让他出面做工作转包过来，他说“人家都是亲戚，咱们再去说不好意思。”类似的情况很多，有的即使想多出钱，也怕伤了邻里的感情。

　　四是嫉能仇富的逆反心理。谁要是发家致富，总会引起一些人的嫉妒。如果转包地丰收了，第二年一定要提高租金。去年五常市一位合作社领办人反映，在当地不仅吸收农民入社难，从农民手里租地更难。本来种玉米的地转包出租一年就四百块钱，一听说合作社要租，开口就要八百元，而且要先给钱。富裕县一个乡，把两万亩地租给一家公司种苜蓿，去年亩租金300元，与当地同类地块种玉米的收入相当。2013年，有农民看到苜蓿长势良好，就提出要涨到350元，而种苜蓿的公司又觉得难以接受，但苜蓿要六七年一个生产周期，不接受也没有办法。

　　三、需要落实的“引导”措施

　　任何变革都不是一帆风顺的，都会遇到各种困难和阻力。土地流转作为农村的一项新的重大变革，同样需要各级党委、政府发动和依靠群众，采取有效措施，破解各种难题，推进变革进程。

　　一是加强宣传教育，帮助基层干部群众克服各种错误观念和模糊认识，把人们的思想统一到支持农村新变革上来。要大力宣传通过兴办农民合作社、促进土地流转、达到规模经营、实现增产增收的好典型，宣传这种新变革的重大意义。要充分发挥村民自治组织和党员、村民骨干的作用，依靠群众的智慧和力量去积极推进。如果因为少数人不同意而影响土地流转，实际是侵犯了多数人的利益。对这类问题置之不问或解决不好实际是对多数人的不负责任。在土地流转问题上必须尊重群众意愿，但不能以此为借口而采取消极放任的态度。要根据实际情况开展入情入理、入心入脑的说服引导工作，而不应简单地说教灌输。只有积极主动地做好正面宣传教育工作，才能保证土地流转这一新变革顺利推进。青冈县祯祥镇在推进城镇化和土地流转中，开始也有少数农民不同意。为了尊重他们的意愿，采取了串地调房的办法，最后这些人也都同意流转土地，迁入城镇居住，实现了整村流转。

　　二是加大对农民合作社等代表先进生产力水平的经营体制的支持力度。要按照“积极发展，逐步规范，强化扶持，提升质量”的要求，整合水利、农机、中低产田改造、扶贫开发等涉农资金，投向有条件的农民合作社，促其发展壮大。对已经办起来又不规范的合作社，应当区别情况，缺什么补什么，尽力做好巩固提高的工作。要从长远出发，充分利用职业学校等条件，培训一批农民合作社的管理和技术人才。只有合作社的实力增强了，才能对农民群众产生吸引力凝聚力，才能推动土地流转快速健康发展。

　　三是尽快研究解决城乡一体化的政策问题，尤其是农民工进城落户、享受城市社会保障的问题。只有加快城市化城镇化进程，实现城乡人口的自由流动，才能最终解决农村的土地流转问题，也就是所谓只有“人动”才能“地动”。目前，可以参照青冈县的做法，对整村迁入城镇的实行两种身份，就是村民身份、土地经营权不变，同时兼有城镇居民的公共服务获得权；村委会原有职能不变，同时承担城镇社区的基本职能。农民可以自由地选择在合作社或城镇就业，以后逐步地过渡成为城镇居民。

　　四是加强政府的管理服务，健全土地流转的操作机制。随着土地流转数量的增加、面积的扩大，迫切需要政府出面解决交易市场、合同规范、登记备案、纠纷调解仲裁等实际问题。特别是应当加快土地确权登记步伐，在法律上确认农民土地承包经营权的私有性、财产性，明确经营权、使用权和各种益物权，依法规范有序地推动土地流转。（作者系黑龙江省政协农业和农村工作委员会主任）

编辑：尹盼秋