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关于新型城镇化发展战略的建议

“中国特色城镇化发展战略研究”课题组 //www.auribault.com 2013-11-04 来源：光明日报

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　　落实公交主导的城市交通政策，综合治理交通拥堵顽症。以绿色交通为先导，构建安全高效、环保节能、以人为本的城市综合交通系统，发挥交通基础设施对城镇化发展的支撑与引导作用。一是确立以公共交通、步行和自行车为主导的城市绿色交通发展模式，大城市应大力推进以轨道交通为骨干的综合公共交通系统建设；二是以城市空间结构与功能布局调整为手段，改善“职住分离”的现状，从源头上削减不合理的出行需求；三是实施需求引导型供给策略，通过税收等经济杠杆，切实改变大城市出行过度依赖小汽车的局面。

　　保护特色城镇与古村落，弘扬中华优秀的传统文化。文化是一个民族的精神和灵魂，促进中华文化的繁荣复兴，是新型城镇发展的历史责任。人居环境建设，是新型城镇化发展的核心问题和基本出发点。一是创造城市文化的多样性，塑造各具特色的城市景象，避免“千城一面”；二是建立传承优秀中华传统文化的价值体系，倡导天人合一、自然和谐的城市美，杜绝脱离历史、盲目抄袭的“洋、奇、怪”建筑；三是加强对自然与文化遗产、风景名胜区和历史文化名城、名镇、名村的保护力度，不得随意拆除和破坏，启动“美丽城镇和村落保护工程”。

　　加快智能城镇建设步伐，提高政府的公共管理水平和服务能力。运用现代化手段创新城镇管理方式，是新时期社会和谐建设的重要内容，也是促进政府决策科学化、民主化的重要手段。一是构建统一的信息资源中心，实现城镇实时信息流的动态获取和分析集成，推动城市信息资源共享；二是建立和完善电子政务平台，提升行政效率；三是加快城市决策支持系统建设，推动城镇运行监测、预警、诊断、决策的智能化发展，全面提升政府科学决策水平和应对群体性突发事件的能力；四是改善政府财政支出结构，强化对基本公共服务的支持。

　　课题一：

　　中国城镇化道路的回顾与质量评析研究

　　研究内容主要包括全球城镇化历程与基本规律，中国城镇化发展阶段与主要特点，中国城镇化发展的成就、问题与质量评价，以及中国未来城镇化趋势判断等四个方面。

　　研究认为，建国60多年来，我国的城镇化发展经历了四个截然不同的历史阶段，其特点突出体现在大国城镇化、“候鸟式”城镇化、特殊制度条件下政府主导、“三农”问题高度敏感和多方矛盾复杂交织等五个方面。近30年来，新中国的城镇化发展为经济社会发展作出了重大贡献，有力推动了国家的工业化和现代化进程，解决了大量农村剩余劳动力就业问题，但也存在发展模式粗放、区域发展不平衡、城乡二元结构突出等突出问题，可以用“两高、两低”（高的发展速度，高的经济成效，低的初级成本，低的发展质量）进行评价。

　　根据未来城镇化发展的情景分析，判断长期以来我国较为粗放的城镇化模式将难以为继，必须走一条新型城镇化的发展道路——从数量扩张向质量提升转变，从自发、盲目的农民进城运动向有计划、有组织的人口迁移行为转变，从东部地区主导的外向型发展向以中西部地区为重点及更加关注内需市场、内源动力和内陆发展转变，从城乡分割向城乡联动和一体化发展转变，从“半城镇化”向“完全城镇化”转变。

　　课题二：

　　城镇化发展空间规划与合理布局研究

　　课题组通过对大量全国层面的分县数据，以及覆盖全国不同区域的规划案例的重点分析，对我国城镇化发展历程、未来空间发展态势进行了系统性研究，在此基础上提出了城镇化空间合理布局的思路、总体布局与重要推进措施。

　　研究认为，未来我国城镇化发展将呈现五个趋势：农村剩余劳动力由“无限供给”转向“有限剩余”，未来5-10年城镇化速度将趋于放缓；农村进城务工人员近域流动态势增强，人口红利地区逐步由沿海转向内陆；内陆地区城镇化进入加速发展期，区域间城镇化差距趋于缩减；国家交通体系日趋完善，核心城镇群引领下的经济与人口集聚的区域化格局正在强化；人口向大城市、县城和小城镇“两端集聚”态势明显，县级单元人口与产业集聚能力增强，成为城镇化的重要层级。

　　通过对现有农民工转化数量分析，对全国新出生人口和新进入劳动年龄的农村人口数量分析，对农业劳动力继续向非农产业转移数量分析，测算出2020、2030年前后我国城镇化率将分别达到60%和65%，相当于2020年之前、2020-2030年之间城镇化率年均增幅将分别维持在0.7、0.5个百分点左右。

　　在当前发展的关键时期，城镇化空间发展应在国家与地方两个层面进行优化布局。为实现这一目标，应采取如下措施：完善城镇化空间总体布局；坚持大中小城市和小城镇的协调发展；坚持差异化发展，对城镇化空间进行分类指引；因地制宜，对城镇化空间进行分区优化。

　　课题三：

　　绿色交通是未来城市交通的发展方向

　　就城市交通发展与城市空间发展的互动关系、城市群交通运输系统问题以及交通与资源环境问题等展开全面研究，并分别对巨型城市交通系统案例北京市和长江中游城市群交通系统规划案例进行研究，提出以下六项建议。

　　1.坚持新型城镇化发展模式，发挥交通系统对城市发展的引导作用。建设紧凑型城市，实施以公共交通为导向的空间发展战略，以空间结构和产业布局调整为手段，优化城市群及城市的功能布局。

　　2.优化交通供给策略，优先发展绿色交通。大城市应科学推进轨道交通建设，进一步加快常规公共交通的发展，实施步行与自行车优先策略。

　　3.加强交通需求管理，抑制小汽车的过度使用。在交通发展的整个过程针对交通供需关系特点，实施相应的交通需求管理对策；制定合理的小汽车保有与使用政策；实施差别化停车供给策略。

　　4.重视交通枢纽的规划建设，促进枢纽与城市开发的一体化。高度重视多种交通方式的无缝衔接，优化综合交通枢纽布局，强化枢纽与周边地区一体化开发。

　　5.实施更加严格的交通环保节能政策，推动先进技术应用。推广应用低能耗、低污染的清洁能源交通工具，合理提高机动车排放标准和燃油标准，推动和完善智慧城市交通系统建设。

　　6.加强政策引导，完善协调机制。国家尽快就交通发展模式制定差别化分类指导的政策，建立城市群综合交通规划与城市交通规划的协调整合机制。

　　课题四：

　　城镇化与产业结构调整、升级研究

　　研究认为，工业化仍然是我国城镇化进程的主要拉动力，“四化”的良性互动、协同发展是我国城镇化进一步健康发展的关键。

　　研究建议：一是要创新驱动，形成一批新兴产业，同时提升现有产业，提高质量效益，促使一批落后和过剩产能被淘汰；二是大力发展服务业，要全面发展生产性服务业、生活型服务业和公共服务业。生活性服务业要进一步放开准入，便利人民生活并吸引大量就业。公共服务业要加大覆盖面，实行不同所有制企业公平均等化；三是要形成合理的产业组织机构，扶植壮大一批龙头企业，正确对待广大中小微企业，形成一批不同所有制的专、特、精企业，对大量的生产加工型、劳动密集型小企业要依托完整产业链和市场需求，发挥优势，维持和提高竞争力；四是要大力发展农产品深加工，延长产业链，共同促进农业现代化；五是以现代信息技术推进经济社会发展，实现工业化与信息化的深度融合，向数字化、智能化方向发展，积极发展生态产业。

　　同时，建议下一步城镇化发展中对产业布局有六个重点考虑方向：调整工业结构和布局，大力提高产业质量效益；大力发展服务业，提高服务业比重；整顿建筑业，大力提高建筑质量和寿命；完善水电气供应、交通运输、信息通信等基础设施和服务；城市要积极支持农村地区实现农业现代化；全面推进信息化。

　　课题五：

　　以生态文明理念为指导建设生态城市

　　研究认为，新型城镇化道路必须扭转片面追求经济发展速度的倾向，要以生态文明理念贯穿于城镇化发展全过程，将环境友好和资源节约作为城镇化发展的基本准则，全面落实到生产领域、消费领域、城镇规划设计及基础设施领域、城镇天然生态系统保护领域、法制领域、文化教育领域等六大领域，采取八项措施推进中国特色的城镇化道路。

　　一是以生态文明理念贯穿中国特色的新型城镇化道路的全过程。

　　二是构建与国土生态安全相适应的城镇化发展空间布局，从国土尺度上重点构建综合的国土生态安全格局，控制城市的无序扩张。

　　三是以生态承载力约束城市群与特大城市的无序增长，城镇化规划应从国家层面、区域层面考虑城市群、大城市、中小城市、小城镇的均衡协调发展。

　　四是依托城市内（间）绿色交通体系促进绿色出行模式，合理规划城镇居民区、商业区、学校和公司、公共机关的布局，优先发展公共交通，建设辐射状城乡地面及地下的慢速轨道交通。

　　五是推进城镇产业体系的结构调整与转型升级，以循环、绿色、低碳、生态作为城镇化产业发展的主导方向，开展清洁生产与生态工业园区建设。

　　六是推行绿色健康的生活模式和消费方式。

　　七是弘扬城镇生态文化，强化从家庭到学校再到社会的全方位生态文明教育。

　　八是创新建设城镇生态文明的体制和政策体系，建议加快研究建立城镇生态文明评价指标体系。

　　课题六：

　　积极推进“人的城镇化”

　　通过对国内30个省、直辖市和自治区的人口抽样调查数据发现，将近70%的农民工“不打算回乡就业”。即便一定需要回乡就业，也更希望回到县城。特别是新生代农民工，只有极少数人选择回农村就业。因此，我国当前城镇化的稳步推进不仅仅是经济发展、产业结构转型的重要方面，亦是社会稳定发展的重要基础组成部分，城镇化已成为不可逆转的趋势。

　　当前城镇化进程中的难点和重点是：一方面如何顺利吸纳已进城的2亿多“半城镇化”状态的农民工，他们居住在城市却没有完全融入城市生活；另一方面是如何通过教育途径顺利吸纳农村籍新增劳动力。针对我国城镇化的现状与问题，提出如下对策：

　　一、针对已进城但没有真正融入城市生活的“半城镇化”群体，应当对农民工提供技术培训认证，使之有稳定就业的机会，拓宽农民工融入城镇职业体系的渠道。

　　二、针对每年毕业的新增农村籍大学毕业生和中等职业教育毕业生，应当加强基础教育中的职业规划和职业引导，加快高等教育院校教育改革和专业设置，促进人力资源与就业需求相适应；加强中等职业学校与行业企业的联系和交流，鼓励企业与职业教育培训机构联合进行职业培训，并按照不同城市情况，制定中等职业毕业生通过职业技术地位提升获得城镇户籍的政策。

　　三、针对我国不同城市和地区，应当提倡分层次、分地区、分阶段、多种模式的路径实现城镇化，特大城市、大城市、中小城市应有区别。特别鼓励“就地城镇化”“就近城镇化”。

　　课题七：

　　城镇化进程中的城市文化研究

　　研究内容包括：剖析城镇发展中存在的“千城一面”“拆真造假”“超高层建筑”和“层出不穷”等城市文化乱象；根据党的十八大提出的城乡发展新方向，探索人居视野中的新型城镇化；以人为本，从“土地金钱经济”转向“民生幸福经济”，将城市文明建立在生态文明的基础之上，在中国古代优秀遗产中寻找失去的理论精华；坚持中国传统，吸纳包容，不断探索中国城市文化的新范式、人居环境的积极保护与整体创造，追求建筑群与城市设计中的人文意境。

　　研究指出：中国的城乡发展有自己的特殊性，并没有现成的答案可以利用，需要探索新的范式。文化的发展与繁荣，关乎各个方面，包括物质文化与非物质文化的保护与发展，传统文化的继承、延续与新文化的融入、创造，等等。文化建设的根本目的在于满足人民的精神需求，通过发展各项文化事业，繁荣文化生活，增添文化蕴涵。建设“文化强国”，不仅是技术措施，更不仅是文化产业的兴建，其核心是中华文化精神之提倡，中华智慧之弘扬，民族感情之凝聚。探索中国特色城镇化发展道路，也应以文化繁荣为终极目标，这是我们城乡建设领域的工作者义不容辞的艰巨任务。

　　课题八：

　　城镇化进程中的城市治理研究

　　研究认为，中国可持续城镇化发展的关键在于城市公共治理模式的创新及与其相适应的制度建设。有效的城市公共治理模式，能够在城市发展的多方利益主体之间形成集体行动，从而实现中国城镇化过程中的公平共享与人的现代化。

　　项目组研究重点提出以下城镇治理建议：

　　一、树立城镇化是人的现代化，是促进城乡居民公平共享协同发展的理念。未来城镇化发展应当保障全体居民的基本生存权利、基本的社会保障体系、公平的发展机会与权利，以及城市主体的身份认同，使全体人民能够共享城镇化、经济繁荣与社会进步的成果。

　　二、城镇治理需要依据权力与责任对等的原则，明确城镇治理多主体的基本框架，因地制宜，形成民本、有序、规范、高效的城镇居民身份认证体系，并以此构建作为城镇治理的基础。

　　三、要根据城镇居民不同类型的需求，努力实现国家“十二五”规划中提出的“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排”，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。

　　四、城镇化涉及政府的投入及职责，要合理确定各级政府在公共财政投入上的责权分工，明确不同类型公共服务的地方财政投入机制，吸引社会资本参与的财税政策，同时确保基本公共服务在不同人群、不同社区之间的均衡配置。

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编辑：尹盼秋