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实行廉洁年金须有法律配套

朝阳区法院曹作和 //www.auribault.com 2013-11-06 来源：北京日报

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　　日前，中国官方高层智囊机构国务院发展研究中心首次向社会公开了“383”改革方案总报告全文，勾勒出一幅详尽的改革“路线图”。其中最引人注目的就是建立廉洁年金制度，内容为：公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的，退休后可领取廉洁年金。

　　优厚措施背后配套严格法律

　　廉洁年金制度并不是新事物，香港与新加坡早就实行了该制度，从表现来看，效果相当不错。而且发展至今天，制度本身已经相当完备，确有借鉴价值。

　　以新加坡的中央公积金制度为例，具体做法是：规定所有参加社会工作的人员包括政府公务员、企业职员、一般工人都必须参加公积金制度。一个公务员每月可获得月薪40％的公积金，工作时间越久，所得积蓄越多。据统计，高级公务员(司局级)到55岁退休时，公积金总额大约有80万-90万新元，相当于人民币400万-500万元。如果在职时廉洁奉公，没有贪污腐败和违法行为，退休后，全家生活富裕，安居乐业。但是，新加坡法律规定，凡是有贪污、受贿等违法行为者，一律全部撤消其公积金。

　　在看似优厚的措施背后，是严格的配套法律制度在起作用。除了官员财产公开等基本措施之外，新加坡制定了许多专门惩治贪污犯罪的法律，如《防止贪污法》等。新加坡现行的《防止贪污法》共35条，规定了极为严厉和详细的惩罚措施。为切实执行该项法律，其最重要的反腐机构贪污调查局具有广泛权力。调查局既是行政机构，又是执法机关，可以在没有逮捕证的情况下，逮捕涉嫌人员，有权没收贪污罪犯的全部贿赂。调查局有权调查贪污人在银行的存款、股票数额、费用账户，甚至可以查看其家人的账目；犯罪人职位越高越重要惩处就越重。如新加坡环境发展部一位前政务部长(副部级)接受了印尼商人赠送的七张机票，携家人旅游，被发现后不仅被撤职，还被判刑4年。

　　我国惩治腐败体系须更严苛

　　新加坡政府除制定了一套完整、具体、实用的政府公务员法律外，还制定了《公务员指导手册》，应聘的公务员每人发一册，手册中除包括有关法规外，还对公务员有详尽、明确的规定，以防止贪污受贿。公务员要遵守财产申报制度，每年申报一次本人和配偶的财产情况，包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款、股票与证券等。公务员不准收受礼品，只可接受没有商品价值的纪念品。政府官员未经批准不得接受宴请，更不许进入酒吧、歌舞厅、红灯区，政府官员甚至不准吸烟，否则给予处罚。

　　廉洁年金制度在香港的情况与新加坡差不多，在严格的法治及财政公开制度有效执行下，廉洁年金制度发挥了积极的作用。反观近年廉洁年金制度在我国一些地方的各种尝试探索，从一开始就被推到“变相福利”的风口浪尖，被认为丝毫不能起到“养廉”之用，最终都不了了之。

　　究其原因，我国公务员法规定：“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策”，《公务员奖励规定（试行）》提出：“各地各部门不得自行设立本规定之外的其他种类的公务员奖励”。因此，设立廉洁年金的顶层设计，必须经中央有关部门研究。

　　这次国务院发展研究中心改革方案中的公务员廉洁年金制度一经面世，引起人们议论最多的，也是廉洁年金会不会步入“变相福利”的误区。

　　应该说，每一个反腐举措从出发点来说都是好的。理论上，廉洁年金制度只要措施执行到位，就能有效地遏制腐败，加强廉洁勤政。但是我们也要知道，反腐廉洁是一个系统的工程，徒法不足以自行，廉洁年金制度不可能在孤立无援的环境下取得成功，还要看配套制度是否完备。

　　要建立严苛的惩治腐败体系，即对腐败行为坚持“零容忍”。在新加坡和香港，贪污罪没有数额限制，贪污1元也要治罪，收缴养老金。其逻辑前提为：不是假设没人会贪污，而是确保一旦有人贪污腐败，必会被揭发并被处罚。如此严苛的法律令腐败分子望而却步，让欲伸手者三思而行。

　　而在我国目前的司法实践中，贪污罪入刑数额标准为5000元，但贪污数额在万元以下的很少被立案追诉。定罪判刑的官员贪污数额动辄几百万、上千万甚至过亿元，可见刑法未能真正有效发挥打击犯罪遏制腐败的作用。建立廉洁年金，必须坚持对贪腐行为“零容忍”，加大对贪腐行为的惩戒力度，做到既打老虎，也拍苍蝇，形成一旦贪腐必被捉的良好环境，让贪腐的人不仅失去自由，还要付出丧失廉洁年金和公职的代价。

　　财产公开制度必不可少

　　廉洁年金制度要发挥作用，财产公开制度应先行。阳光是最好的防腐剂，官员财产公开是民心所向，是基本制度，也是基础制度。道理很简单，如果连财产都不公开，连子女就业情况公众都不知道，拿什么证明自己“廉洁”？从刑法上讲，无罪推定是原则，但评价官员是否清廉，不能仅以“未发现腐败行为”为标准，在公众未知情时有理由进行合理怀疑。同样，很多国家的经验也证明，越公开、收入透明度越高的地方，越稳定。当然，财产公开需要一个过程，但不是技术问题，立法更不是难点，而是决心问题。

　　同时，要加快公务员薪酬制度改革。考虑到我国目前养老金实行的双轨制，有人认为等于确认了公务员在养老金上的特权安排，所以也就没有必要再设立新的廉洁年金，加之目前公职人员的低流动性和“铁饭碗”状态，没有年金胜似有。建立廉洁年金制度必须与彻底改革公务员薪酬、退休养老制度结合起来，梳理公务员的收入来源，同时取消公务员和企业职工养老金“双轨制”，才能学习新加坡在薪酬制度方面建立的激励惩罚机制。如果解决了养老金并轨，对公务人员的规范达到相应的水准，公众也必不会吝啬给公务员队伍更高的待遇。

　　需要看到，廉洁年金制度对保持公职人员的廉洁虽有积极意义，但也只是辅助作用，没有哪个国家在倡廉问题上是单腿走路的，这也就是说，廉洁要“养”，更要靠“治”。要从根本上遏制公职人员的腐败，还是要从机制体制建立和完善入手，加大反腐败力度，形成“不想腐、不愿腐、不能腐、不敢腐”的良好政治生态和格局，这才是有效之策、长久之策。

　　延伸阅读

　　问责机制是关键

　　中国人民大学廉洁研究中心主任毛昭辉曾对廉洁年金算了一笔账：假设一个公务员月工资为5000元，其廉洁年金的比例为个人工资10%+财政补贴工资的10%，那么，其每月的廉洁年金1000元，一年为1.2万元，考虑到工资的合理增长，30年后，其退休后可领取的廉洁年金约为50万元。按照目前全国数百万公务员来匡算，每年国家财政会拿出大笔资金来向公务员“购买”廉洁，这里面涉及到的两个问题不得不提，一是工资之外还要向公务员发放廉洁年金，资金来源会不会涉嫌重复收费；二是国家的财政收入来源于纳税人，每年这么大的一笔开支，必须经过纳税人的同意方能实施。

　　更为重要的是，在问责机制不完善的背景下，有几个公务员会受到处分呢？譬如，公务员辞职辞退制度自1996年实施至2003年的8年间，共有19374名不合格公务员被辞退，年均不到2500人。按照当时全国500万公务员计算，公务员年辞退率仅约0.05%。而如果按照公务员法有关辞退的规定，如不胜任现职工作，又不接受其他安排的；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，不适合继续在机关工作的，估计公务员中需要辞退的恐怕远远不止0.05%。在被罚几率很低的情形下，也就是等于绝大多数官员都会在退休后拿到数十万元的廉洁年金，很少有人会被扣钱。因此，要推廉洁年金，须先定问责和惩罚机制。（吴睿鸫）

　　“养廉金”不能增加民众负担

　　北京市检察院二分院孙威

　　近年来，我国一些地方开始试行廉洁年金（又称养廉金）制度，尝试用经济手段治理腐败。该制度推出至今，一直是社会舆论关注的焦点：公务员理应廉洁从政，为什么还要纳税人拿钱买？

　　应由政府和公务员共同缴纳

　　新加坡政府作为国际社会公认的廉洁政府之一，中央公积金制度功不可没。中央公积金在新加坡的成功一方面是因为健全的法律法规、规范的管理与运行以及严厉的惩处等因素，另一方面该制度的建立和实施还得到了政府的大力支持及民众的广泛认可。新加坡政府及民众认为，与公务员贪污腐败造成财力浪费以及因优秀人才流失对政府有效运作的影响相比，政府投入大量资金实行以俸养廉是值得的。

　　新加坡政府在确定公积金缴纳时，坚持从本国实际出发，充分考虑经济发展水平、社会各主要行业收入水平、公务员的地位和贡献，既保证了退休者能拿到较高较合理的公积金，抑制了贪腐心理，也使得社会对公务员的福利待遇基本认同，不增加民众负担，不形成民众同政府的对立情绪。

　　1955年，新加坡政府颁布了《中央公积金法》，对公积金的筹集方式、资金来源、享受资格、待遇给付、计发办法、监督管理等方面以法规的形式确定下来，以规范管理、使用公积金储蓄的行为。公积金的资金来源由政府和公务员共同缴纳。

　　具体而言，以公务员的工资为标准，政府和公务员都必须按法律规定的比例缴费，缴费额存入公务员个人公积金账户并享有利息，国家财政不负担任何费用，但在税收、利率方面提供各种优惠。随着社会经济发展状况的变化，中央公积金局每年会同全国工资理事会，及时对公积金的缴费率进行调整。此外，采取完全基金积累的筹资办法，把公务员个人或政府缴纳的养老保险费计入个人账户，并规定个人退休后的养老金受益水平与工作期间个人账户积累的基金之间具有直接精算关系。

　　提高了贪污贿赂犯罪成本

　　因此，公务员个人努力程度与本人存款多少和退休后所享受的待遇紧密地联系在一起。这不仅能使退休者安度晚年，而且对年轻在职的公务员也是一种激励和鼓舞，使他们消除了后顾之忧，不必为公务员职务终止后的生活忧虑，从而更加积极工作、廉洁自律，努力提高行政效能。

　　同时，凡有违法贪污、以权谋私，从而损害政府形象和危害国家利益的，一经查证，不但要处以监禁，没收所有贪污受贿所得，还要施以罚款，并且取消其在职期间缴纳的所有公积金，如数上缴国库。因此，公务员一般不敢冒失去公积金的危险而违法贪污，尤其是任职时间已经很长的公务员更不敢轻易冒险。

　　在这里，政府发放的高额廉洁年金，已不仅仅是促进公务员保持廉洁的一个必要手段，而且也是提高贪污贿赂犯罪成本的一个有效措施。高风险、高成本和可预测的高亏损，对于防止公务员贪污受贿和保证政府的廉洁起到了相当有效的作用。一般而言，公务员职位越高，积存的公积金就越多，其退休之后依法享受国家规定的养老金、医疗保健等福利待遇也越多。如果存到了6位数，却因微不足道的“非法所得”或轻微欺诈而被全部没收，损失就惨重了。

　　相关链接

　　“杰出公务员”的教训

　　新加坡前商业事务局局长格林奈，在任职期间曾因政绩卓著被评为“杰出公务员”。然而，他在1990年以购买新汽车为由向银行申请贷款，银行付款后他却没有买汽车而改作他用；他在某印尼商人尚未签约前，先后两次对八达汽车公司谎称该商人已买下某度假村，劝说该公司也投资300万新元。事发后，他被法院以欺诈罪判处3个月监禁，后又被开除公职，其担任公职20年的50余万新币的公积金也被取消，以至在政治上身败名裂、在经济上倾家荡产。严厉的治贪条例外，公积金制度实际上已成为新加坡政府严以养廉的有效措施和强大后盾，对贪污犯罪分子具有巨大的威慑力。

编辑：尹盼秋