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创新机制提高执法和服务水平

——如何破解城市建设和管理难题

杨谧 //www.auribault.com 2013-12-05 来源：光明日报

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　　如何在扩大城市规模的同时，加强对城市的科学管理，是人们普遍关心的话题，也是检验城市管理者管理水平的重要标准。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从多个方面对进一步加强城市建设和管理作出部署，对于破解城市建设和管理难题具有重要指导意义。

　　推进城市建设管理创新

　　■改革背景近年来，城市基础建设过分依赖政府投资、财政支持，催生了难以持续发展的“土地经济”，带来许多负面效应，突破城市基础建设困局成为各个方面的强烈呼声。

　　■改革要点《决定》提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”

　　■专家观点

　　国家行政学院法学教研部副主任杨小军：关于是否应该开放社会资本参与城市基础设施投资和运营，能否采用多种方式拓宽城市建设融资渠道一直有争议。对此，党的十八届三中全会《决定》给出明确的信号：城市建设可以市场化。这对于增强城市发展活力具有积极促进作用。

　　北京大学政府管理学院教授陆军：城市建设与城市管理密不可分。《决定》提出从改革投融资机制入手推进城市管理创新，抓住了问题关键，操作性也很强。针对近年来城市建设严重依赖土地出让融资，地方政府成为单一主体的问题，《决定》对发债、特许经营、政策性金融工具等的准入，会极大地激发社会资本、资本市场参与城市建设的热情。

　　促进县镇充分发展

　　■现实情况长期以来，我国地区发展并不平衡，部分县从人口、经济实力等方面来说都具备了行政区划调整的条件，如何充分激发这类县的发展潜力，带动城镇化进程是一个重要课题。

　　■改革要点《决定》提出：“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”

　　■专家观点

　　陆军：《决定》规定从基本公共服务、住房、社保体系等几个领域，赋予城镇切实的社会保障和物质基础，以此稳定基层人口流动，构建城乡和城郊联动的一体化新格局，可以避免对大中型城市的人口冲击和造成相应的公共服务供给压力。同时，需要做好以下几个方面工作：一是为了推进城镇在社会功能和经济功能的有机统一，应赋予城镇在产业开发项目、投融资、土地开发等方面的经济建设自主权；二是长期的自上而下的管制模式，导致最基层的城镇单元缺乏灵活有效的社会管理权能，应择地择要地推进城镇社会管理权限的下放；三是在经济联系紧密的大都市区、城市群等空间实体内，制定针对维护城镇权利的财政制度安排，提高城镇的造血功能，避免被大中城市输出财政负担，功能发挥受到限制。

　　中国人民大学公共管理学院副教授杨宏山：我国城市数量1997年前后为668个，为数量最多的时期。此后，随着一些县级市撤市设区，全国城市数量不升反降。这样，一方面是快速城市化，另一方面是城市的数量减少，这在世界各国的城市化进程中是比较特殊的。在快速城市化过程中，为区域均衡发展，有必要增设新城市，赋予有实力的建制县以城市的地位，提升基础设施和公共服务水平，增加就业机会，这样既可减小特大城市的公共服务压力，也可加快落后地区的发展，培育新的经济增长点，缓和人口、资源和环境的矛盾。

　　规范行政执法，提高执法和服务水平

　　■“城管”呼声城市管理的横向权力过于分散，因缺乏上级单位和上位法而被称为“没爹没娘”的城管部门如何在城市管理的过程中发挥更好的作用？

　　■改革要点《决定》提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”

　　■专家观点

　　住房和城乡建设部政策研究中心城市建设与管理处处长翟宝辉：相对集中执法权是一个重要突破。从过去的相对集中处罚权到现在的相对集中执法权，意味着相关行政法要更加注重法律的贯彻、违法行为的杜绝而非处罚。长期以来，由于编制内人员不足，经费无法保障等问题，许多基层行政执法机构在执法过程中以处罚为目的，造成了恶劣的影响。我相信，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障的制度，会从根本上解决行政执法中不以杜绝违法行为为目的而是以罚款为目的问题，有利于强化城市管理执法部门管理、服务的功能。

　　杨小军：整合执法主体、相对集中执法权、推进综合执法权是三种不同的形式，是横向上的行政执法体制改革。这三者的目的，就是为了解决权责交叉、多头执法问题。在城市管理中，相对集中执法权是主要的改革方向。分散的执法权、不同执法主体之间的森严壁垒，容易造成执法扰民的情形。现行城市管理的执法体制，在权责交叉和权责衔接上是有问题的，理顺城管和其他部门的关系，实现有效、无缝的管理衔接。在改革的题目下理顺城管执法体制，应当在实践中探索如何赋予城管部门更权威的法律支持和更严格的执法监督。（本报记者杨谧）

编辑：尹盼秋