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新型城镇化关键在于农民工市民化的社会融合

//www.auribault.com 2014-02-11 来源：黑龙江日报

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　　□王建武

　　党的十八届三中全会制定了中国未来继续全面深化改革的总纲领。其中就城乡发展提出了要“坚持走中国特色新型城镇化发展道路”。概括起来就是“一个核心、两个发展、一个推进”，即推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。城镇化的核心是人的城镇化，着力点就在于农民工市民化的社会融合。

　　费孝通先生在上世纪改革开放之初就提出了城镇化发展的设想，率先提出中国要走小城镇化道路，并总结了“苏南模式”、“温州模式”的一些城镇化发展的经验，但从上世纪90年代以后，随着地方政府对“土地经济”的依赖，一些大城市甚至特大城市迅速崛起，大量的资本、劳动力积极涌入，其后果也导致区域发展的极其不均衡。党的十八大以来，中央提出构建新型城镇化发展道路，这不仅要求我们对以前的发展模式进行反思，更需要我们学习借鉴国际经验。从国际经验来看，城镇化是一个国家或地区发展现代化的必由之路，目前我国城镇化率达到52.57%，这是按城市常住人口占总人口比例统计的，但是若按目前户籍人口统计城镇化率仅为35.29％。也就是两亿多进城农民工由于户籍限制，还没有真正成为市民。如果没有农民工的市民化就不是真正的新型城镇化。从社会学角度讲，农民工的市民化过程就是一个社会融合的过程，这个融合过程包含文化融合、心理融合、身份融合以及经济融合，农民工市民化的社会融合过程不仅会推动城市的发展与繁荣，更是体现出社会发展的公平正义，但是目前农民工市民化的社会融合面临着许多体制机制障碍亟须破解。

　　户籍制度壁垒阻碍着农民工市民化的社会融合。农民工进城务工经商只是人口城镇化发展的初级阶段，要实现真正意义上的高质量的人口城镇化目标，即实现农民工的非农化和市民化，这不仅是职业与身份的转换，更进一步是要融入进城市的文化共同体、市民的生活方式，这是更为实质性的发展路径。当前，按照城镇化率的统计结果看，进城的农民工已成为产业大军的主体，已经初步完成了城市化的职业转换，但是由于受户籍的限制，还远远没有成为真正的城市市民，没有完成向城市市民的身份转换，附着在户籍上的被城市居民所享有的教育、医疗、养老等社会保障方面的公共福利还不被已经生活在城市的农民工群体享有。党的十八届三中全会提出加快户籍制度改革，要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，根据不同城市规模放开户籍限制，各级党委政府应结合本地实际制定具体的改革方案和政策，积极推进户籍制度改革。黑龙江应该深入研究三中全会的改革精神，寻找本省户籍制度改革的着力点和突破口，创造条件，先行先试。大庆早在2011年就启动了户籍制度改革，在全省率先推行流动人口服务管理居住证制度，放宽外来务工人员落户条件，扩大外来务工人员的社会保障覆盖面，保障外来务工人员随迁子女接受义务教育，优化外来务工人员社会环境，让落户大庆的农民工享有和大庆市民同等待遇。

　　劳动力市场的不平等就业体制对农民工市民化的社会排斥。党的十八届三中全会提出，维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬。但是目前有一些用工单位实行不同的劳动报酬分配制度和办法，农民工与正式员工干同样的工作，产生同样的效益，但劳动报酬明显偏低。虽然各级不断加大拖欠工资治理力度，但拖欠农民工工资顽疾仍然存在，并且农民工劳动报酬在生产要素分配中的比重偏低，造成了收入差距加大。劳动力市场的不平等对农民工市民化表现出强烈的社会排斥，不仅表现在工资收入，还有养老、医疗等社会保障方面的不平等，享受不到用工单位正式员工的平等待遇。农民工在劳动力市场中待遇不平等、权益保障缺失等阻碍着农民工融入城市及其市民化。我省要积极改革劳动力市场的不平等体制，促进资本、生产要素的合理流动，应在东部地区利用区位优势，建立健康、公平的劳动力市场。沿绥满铁路线的哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、牡丹江四个大城市构建起来的产业带汇聚着全省80%的经济总量，在区位优势基础上，完全有条件建立公平且自由流动的劳动力市场，让农民工市民化推动城乡一体化的发展。

　　中央——地方财税体制制约农民工市民化的社会成本。如果说户籍制度及附着其上的福利政策是阻碍农民工市民化的主体性政策体制障碍，那么自1994年实行的中央——地方根据事权确定财权的分税制则可以说是阻碍农民工市民化的衍生性政策体制，农民工市民化的社会成本需要中央、地方和个人共同承担。但是具体实践中地方财政主要负担农民工市民化过程中的就业、教育、医疗、住房、社会保障的成本，在目前GDP考核压力下，地方政府显然不会积极主动推动农民工市民化。根据有关机构的测算，农民工真正市民化，人均成本通常不会超过10万元，中国2亿多农民工，如果以目前人均8万元左右的市民化成本计算，未来十年，平均每年要投入约1.6万亿元。这么大的投入，中央财政难以承担，地方财政更难以承担，这需要中央、地方共同来分担，所以应调整中央——地方的财税体制，对农民工市民化在财政上应整体推进，有计划有步骤进行。农民工成为市民，就要赋予其城市居民就业、教育、医疗等公共福利待遇，否则没有意义，也就不能体现城镇化的本质，即人的城镇化。大庆市在户籍制度改革基础上，已经进行了农民工市民化的改革试验，我省应以大庆为试点，一方面要看到农民工市民化对城市发展的贡献，另一方面也要具体测算赋予市民化的农民工的社会成本，使之具有普遍推行的意义和价值。

　　从过去200多年国际城镇化的发展进程来看，城镇化为人的全面发展提供了巨大的潜在机会，包括促进经济发展和提高人民生活水平，推动公共服务的普及以及提高公共服务质量，推动社会治理的完善，缩小城乡和地区发展的差距等等。但是这种潜在机会能否转化为现实，在很大程度上取决于政府公共政策的导向，以及一个国家的土地政策、经济发展方式和就业、住房、社会保障等公共服务的供给及公平分配等。中国的城镇化任重而道远。

　　（作者单位：黑龙江省社会科学院）

编辑：尹盼秋