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“治霾”是对政府治理能力的考验

尹传红 //www.auribault.com 2014-03-04 来源：科技日报

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图/CFP

　　持续近一周的雾霾散去后仅仅清净了4天，首都的天空3月3日又由蓝转灰。此前一天，在全国政协十二届二次会议的新闻发布会上，大会新闻发言人吕新华回答记者提问时称：空气污染是目前最大的民生问题之一，全国政协高度关注这个问题。

　　而根据公开的报道统计，在全国31个省份的两会期间，共有24个省份的两会代表提及空气质量问题。也就是说，近八成的地方两会关注到中东部地区持续出现的雾霾现象，以及本地的生态环境和空气质量问题。可以想见，在今年的全国两会上，“治霾”必定会成为代表委员们的热议话题。我们也有理由期望，在这样一个着眼全局议政、高度凝聚共识的场合，能够针对包括“治霾”在内的环境治理，提出更为切实、有效、全面的解决方案。

　　的确，雾霾等严重的空气污染，眼下已经触及公众生命和健康的底线。这些问题往往经过长期累积，具有一定的复杂性，对社会经济影响广泛，因而下决心解决不仅需要强烈的政治意愿，而且也需要系统、长远地考量，不可能毕其功于一役。这也是对政府治理能力和社会政治与管理智慧的重要挑战。

　　相关研究显示：大气污染因子易受气候变化等影响，可进行长距离跨界传输，城市间污染物在大气环流作用下通常会导致区域性大气污染事件频繁发生。这意味着，我国大气污染已经超越了单纯的点源局部性污染阶段，环境和环境问题本身的系统性决定了大气污染防治并不是一个独立的问题。因此，仅靠各个城市“各自为战”的方式，难以解决区域大气污染问题，必须充分考虑多重治理目标之间的协同效益，实施区域联防联控，以最低的制度成本实现最高的治理绩效。这已具有越来越重要的现实意义和紧迫性。

　　换句话说，大气污染治理的当务之急，就是要着力构建一个系统战略和长效机制，建立实现区域污染控制目标社会成本最小化、减排责任公平化、控制标准一体化、发展权益均等化的区域大气污染治理合作机制。而区域联防联控的一个重要的基本前提是建立区域共同的控制目标。以京津冀臭氧控制为例，有测算表明：局地控制（北京）的成本是区域控制情景（北京—天津—河北）的4倍左右。随着浓度目标越来越严格，这种差距还会扩大。有关专家指出，区域控制成本差异以及污染控制效益的存在，彰显有着区域间进行合作治理污染的激励要素。因此，其政策含义就在于如何设计有效的合作激励机制，使得这种客观存在的激励因素变为显性的政策激励。

　　然而，目前我国“平行政府”间在大气污染治理方面合作的深度和广度还远远不够。由于环境监督体制采用环境保护部统一管理和分部门管理相结合的体制，各地的环境污染由当地的人民政府负责，环境治理的职能被行政区划条块分割，这就使得跨区域治理机制的制度化程度较低，缺乏稳定性和长期性。已有专家提出，为了建立一个跨行政区划的空气污染治理权利机构，“统一制定标准、统一监控、统一行动”是协调各地雾霾治理的有效途径。但是，如果不能做到突破行政区划条块的限制，点面结合地形成强大的信息网络，统一全局地治理，那么，区域联控联防就只是一句口号。

　　多元视角下的雾霾治理，期望能够实现经济与环境之间和谐共生的局面。“治霾”使政府治理能力面临新的考验。

编辑：尹盼秋