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对新城新区建设要有耐心和信心

//www.auribault.com 2014-03-17 来源：文汇报

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　　□刘士林

　　缺乏对新城新区的理论研究，不理解其在城市化进程中的重要作用，就不可能正确认识我国新城新区建设的必要性。

　　缺乏对新城新区的历史研究，不了解历史就容易“跟着感觉走”，也不能对我国新城新区建设做出科学的认识和评价。

　　缺乏全面的数据和科学的经验研究，在现状的概括上比较随意和不严谨，也不能正确认识和把握我国新城新区存在的真正问题及实质。

　　缺乏对新城新区成长耐心和“了解之同情”，忽视了国家在新城新区治理上的探索和建设性努力，也不利于找到真正的“患者”并开出切实有效的药方。

　　质疑和否定新城新区的主要观点

　　最近一段时间，各种媒体对我国新城新区的质疑和批评不断升级。其主要观点可以归结为：

　　一是质疑新城新区存在的合理性和必要性。认为其主要体现了政府和官员的意志，是“行政的手”取代了“市场的手”，而非出于城市发展的规律和必然性，并大幅增加了地方政府的债务负担。

　　二是质疑新城新区建设的规模和数量。以12个省会城市平均建4.6个新城新区、144个地级市规划建设200个新城新区为对象，认为我国新城新区数量过多、建设标准设置较高，超出了城市发展的实际需要和当地财政的承受能力。

　　三是质疑新城新区建设的目的和意义。认为“政绩工程”和“土地财政”是主要推手或动机，前者包括一些生态城、智慧城、科技城等，主要功能是为地方官员晋升“铺路”，后者主要是拉动地价以获取更多的财政收益，与城市民生关系不大，在拆迁、征地中存在着损害普通百姓权益的情况。

　　四是全盘否定新城新区的规划与建设。以一些“鬼城”、“空城”为案例，把人气不旺、空置率高、公共设施配套和公共服务滞后、产业集聚程度不高或经济发展乏力，也包括违规占地、安置补偿不合理、政策不到位、群体性事件等完全归罪于新城新区的规划和建设。

　　质疑和否定新城新区思潮的深层问题分析

　　概括而言，这些言论主要存在以下几方面的问题：

　　第一，缺乏对新城新区的理论研究，不理解其在城市化进程中的重要作用，就不可能正确认识我国新城新区建设的必要性。

　　从城市史的角度看，西方新城建设始于19世纪下半叶，初衷是解决当时伦敦、曼彻斯特、纽约、芝加哥等出现的“城市病”，如人口拥挤、环境污染、贫富差距悬殊等。城市如同一个“容器”，当“容器”内的东西过满时，最根本的解决办法不是“挖掘内部潜力”，而是为“装不下的东西”找一个“新容器”。2000年至2012年，我国城市人口以年均超过1.35%的速度增长。而每增长一个百分点，就需要年新增建设用地1800平方公里，建设新城新区完全符合城市化的一般规律和我国城市“爆炸式扩张”的特殊性。对此我们不能泛泛地谈新城新区“多还是少”，也不能与人口总量有限、城市化速度较为均衡的西方国家机械地比较。相对于空间狭隘、基础设施落后的老城区，新城新区在大规模解决人口居住和就业、在整体上带动和引领城市转型发展等方面具有突出优势，已成为我国城乡人口就业、经济社会发展和科技创新的主体功能区。

　　第二，缺乏对新城新区的历史研究，不了解历史就容易“跟着感觉走”，也不能对我国新城新区建设作出科学的认识和评价。

　　从新城新区的发展历程看，从不存在一开始就规划完美、高质量的新城新区。英国从规划功能单一的卫星城到相对独立的新城市中心，大约经历了半个多世纪的探索。我国新城新区建设始于20世纪80年代，主要是工业园区、大学园区、科技园区、居住小区等，但在遭遇到通勤成本上扬、公共服务短缺、人气不足等现实问题之后，近年来已纷纷启动向“综合性城市中心”的升级和改造。相关专家和媒体把新城在某些区域、某些阶段必然存在的空置率高、公共服务滞后、产业集聚程度不高等，误判为我国新城新区的整体和本质属性，甚至称为“鬼城”，有悖于新城新区发展的历史规律和中国经验。

　　据上海交通大学城市科学研究院的《全国新城新区数据库》及相关研究，我国新城新区的主要特点在于：首先，从数量和面积的综合分析看，建设新城新区面积最大的北京，数量只有1个，全国最少但建设水平很高；一些中西部省份存在着规模小、数量多、基础设施配置不到位、建设效益低等问题。其次，从建设面积和分期看，20世纪80年代新城新区建设占总数量的2%，总面积的2.5%；20世纪90年代占总数量的25%，总面积的21.9%；2000年至2011年占总数量的73%，总面积的75.6%，是我国新城新区建设的高潮期，行政干预的色彩比较浓厚，一些省份定指标、图政绩等问题也较突出。最近两年，国家已暂停新城新区规划的审批，大规模的“造城运动”已处于“强弩之末”，而不是相关专家和媒体预言的“山雨欲来”。现在的主要任务是如何解决前十年粗放规划与建设的后遗症。再次，从规划和功能的角度看，2000年以前建设的多为经济功能主导的产业区、工业园、开发区等，2000年以后具有综合功能的新城建设开始大规模兴起，现在大谈“睡城”、“产城结合”、“城市规划应先有‘市’再有‘城’”等，已明显落后于城市发展的步伐。值得注意的是，新城新区面积与城市GDP之间不成正比，这说明影响新城新区建设的因素相当复杂，简单地归结为经济主导或GDP驱动也是不对的。最后，从发展趋势上看，地级市及以上的新城新区建设已经趋缓甚至停顿，当下真正需要警惕的是发达地区县级市的新城新区建设。它们更缺乏规范和约束机制，并容易受到投资商和相关利益集团的操纵。

　　第四，对新城新区成长缺乏“耐心”和“了解之同情”，忽视了国家在新城新区治理上的探索和建设性努力，不利于找到真正的“患者”并开出切实有效的药方。

　　新城新区建设往往出于现实的急需和倒逼，在很大程度上属于“权宜之计”，在规划上不够长远、在建设上顾此失彼乃至在管理上滞后和脱节，均具有一定的现实合理性。对其也应该以“成长”的眼光看，就像允许一个年轻人犯错误、走弯路一样。二次世界大战后，美国、加拿大都曾一度放任新城建设与开发。半个世纪后，美国联邦政府开始反思和检讨，成立管理机构并于1968年制定出《美国“新城”政策》。我国大规模新城新区建设以2000年为起点，这一年中国城市化进入快车道，快速增长的城市人口和经济，是新城新区出现粗放规划和建设、甚至有失控之虞的根源。但对此并非“无人察觉和过问”。在2003年至2006年间，国家发展和改革委员会等部门曾联手对全国开发区进行清理整顿，在数量上，由原来的6866个减少到1568个，在规划面积上，也从3.86万平方公里压缩到9949平方公里。在城市建设用地上，美国直到20世纪90年代以后，才开始对土地开发加以严格管束。我国从2010年开始，《国家“十二五”规划纲要》明确提出“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设”，十八大报告提出“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局”，凡此表明，城市空间开发问题并不始于今日，也是我国政府一直在关注和努力解决的问题。更重要的是，一些城市在当下已开始放弃“跑马圈地”的发展思路，将重点转移到如何盘活过去圈占及开发效率低下的建设用地，如浙江嘉兴市等在探索土地二次开发方面都取得了一些有益的经验。

　　为新城新区辩护，不是要否认目前存在的问题和矛盾，而是为了发现真正的问题和矛盾。我国新城新区应重点整治的问题是：1、未批先建；2、少批多占；3、越权审批；4、以租代征；5、借壳建设；6、人均面积超标。以上这些问题，既是我国新城新区建设存在的主要病症，也是在当下急需应对和处理的具体对象。

　　关于我国新城新区规范与建设的对策和建议

　　我国大规模、高速度、集中化的城市化特点，必然要以更大范围的城市空间为载体，对新城新区不存在需要不需要的问题，而是如何规划和建设出一批高质量、精明增长和智慧化的新城新区。针对当下的问题，提出建议如下：

　　首先，在科学理论研究和全部真实数据的基础上，研制和发布权威性的《中国新城新区发展报告》。其重点包括：一是建构符合我国国情的《新城新区评价指标体系》，为客观评价新城新区提供理论指导和技术标准；二是建立健全《中国新城新区数据库》，为总体把握新城新区提供全面和第一手的数据资料；三是在第一手数据和评价标准的基础上，对新城新区的实际建设情况和问题进行科学评估和分析，形成全面、客观、理性的《中国新城新区发展报告》，为国家相关决策提供真实可靠的参考，为学术研究提供第一手的数据资料，为媒体和大众提供可征信的信息服务。

　　其次，在应用研究和规范管理的层面上，研究和出台专家版《中国新城新区规范管理办法》，为国家规范新城新区及地方政府实际操作提供参照。其重点包括：一是针对我国城市层级复杂、区域差别大的现状，结合我国主体功能区规划和相关城镇化规划，按照建设、限制建设和不建设的基本原则，形成《新城新区建设总体规划纲要》，宏观指导和约束我国新城新区的规划和建设；二是对已规划、建设的新城新区及其具体问题开展大规模调研，根据《国家“十二五”规划纲要》的规范治理要求，结合我国新城新区在类型、模式和阶段性的差异，出台《新城新区建设与规范详规》，改变笼统和粗放式的审批与管理模式，实现“对症下药”和“分类发展”。三是制定《新城新区治理和规范办法》，从具体的新城新区或新城新区的具体问题入手，出台有明确指向性和针对性的管理办法和政策，该撤并的撤并，该规划的规划，不断解决现实中的问题和矛盾，推进我国新城新区走上良性发展之路。

　　再次，以开展城市理论教育启蒙和科学知识普及为中心，改造目前全民性过于急躁和偏激的城市化态度和言行，使新城新区在获得更多现实资源的同时，也能有一个良好的社会与舆论环境。其重点是要清理“理论上的逆城市化”和“新闻报道的后现代化”。前者总是习惯于为城市发展的矛盾和困境找一个承担一切责任的“替罪羊”，但实际上，比质疑和否定更重要的是探索正确的理论体系与指导方针、具体的建设性方案和战略模式。后者严重扰乱了人们对新城新区应有的理性认识和正确判断。当今世界是城市世界，需要整个民族学习和了解城市发展的规律和特点，培育应有的正确观念和价值态度，以应对现实的挑战和把握未来的机遇。

　　基于我国人口众多、资源不足的城市化基本国情，新城新区发展必然是一个曲折的进程，其复杂性和艰巨性也会超过西方和拉美，对此我们既需要有足够的耐心，对其发展进程的艰难不易做到“知人论世”，宽容探索中的失败并承担必须付出的代价，同时也要有足够的信心，相信改革开放的中国已储备和蓄积了足够的物质条件与经验智慧，有能力解决我国城市化面临的各种矛盾和问题。

　　（作者为上海交通大学城市科学研究院首席专家，智慧城市研究中心主任，教授、博士生导师）

编辑：尹盼秋