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着力健全城乡发展一体化体制机制

执笔：郭金丰 //www.auribault.com 2014-03-17 来源：江西日报

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　　■ 中共江西省委党校中国特色社会主义理论研究中心

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。从以往单纯关注“以工补农、以城带乡”，到“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”，这更加完整地表述了工农城乡关系，为新型城镇化建设、城乡一体化发展指明了新方向。

　　城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径

　　统筹解决城镇化建设与“三农”问题，是我国现代化过程中面临的一项重大现实课题。改革开放30多年来的发展实践表明，我国现代化最重要、最艰巨的任务是解决“三农”问题。其中，农业问题主要是指农业现代化发展滞后于工业现代化，农村问题主要是指农村发展整体而言落后于城市，农民问题主要是指农民收入水平低于城镇居民。“三农”问题的存在使我国的经济社会发展呈现出明显的二元结构，即以现代城市为代表的工业社会和以传统农村为代表的农业社会。这种二元结构比较严重地制约着我国全面建成小康社会目标的实现和社会主义现代化的发展。

　　国内外理论研究成果表明，工农关系、城乡关系的内在联系决定了城乡一体化发展的内在要求。农业和工业是人类社会发展的两个支柱产业，农村和城市是人类经济社会活动的两个基本区域。工业和农业之间、城市和农村之间存在着内在的、必然的、有机的联系，彼此是相互依赖、相互补充、相互促进的。城乡一体化发展，就是把工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体，实现有机互动、相互融合，特别是要发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用，实现工业与农业、城市与农村协调发展。城乡分割，既难以实现城市的稳定发展，也不能改变农村的落后面貌。唯有城乡发展一体化，才能实现农业和农村、工业和城市的持续健康发展，才能实现整个经济社会的持续健康发展。

　　城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍

　　推进我国城乡发展一体化，必须破除城乡二元结构这个主要障碍。工业化、城镇化使农村的生产要素进城，是许多国家现代化过程中的一个历史普遍现象。经济学家发现：在发展中国家，农村中以传统生产方式为主的农业和城市中以制造业为主的现代化部门并存着，由于发展中国家农业中存在着边际生产率为零的富余劳动力，因此农业富余劳动力的非农化转移能够促使二元经济结构逐步消减。当社会劳动力在工农两部门间的分配由竞争性的工资水平决定（意味着传统农业必然转化为商业化农业），二元经济结构就会消失，社会经济进入稳定增长的阶段。

　　我国的二元结构以户籍制度为基础，把城镇居民和农村居民从身份上分为两个不同的社会群体。公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，大量进城务工农民虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇。由于城乡二元结构的长期存在，导致城乡资源不能合理流动和优化组合，城乡生产要素不能平等交换，城乡公共资源配置不均衡，城乡基本公共服务不均等，农村发展滞后、城乡发展差距拉大的问题难以得到根本解决。以城乡分割为特征的城乡二元结构不破除，城乡发展一体化就难以实现。

　　健全城乡发展一体化体制机制的着力点

　　全面深化改革，必须健全体制机制，大力破除城乡二元结构，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现城乡发展一体化。城乡发展一体化，关键是要突破制度壁垒，构建全体城乡居民共享发展成果的体制机制，形成造福百姓、富裕农民的利益格局。

　　健全平等化权利的体制机制。必须赋予农民更多权利，逐步缩小直至最终实现城乡居民之间的权利平等。党的十八届三中全会明确提出“两个保障”、“三个赋予”。“两个保障”，一是保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作；二是保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。“三个赋予”，即赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。同时，还提出深化农村产权制度改革，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。这些规定从体制机制上提出了增加农民财产性收入的途径，而且从工作部署上提出了有操作性的具体措施，拓宽了农民增加收入的渠道，有助于农民和城市居民一样共享发展成果。

　　健全同城化待遇的体制机制。户籍制度和基本公共服务的均等获得，是农民进城后遇到的两大难题，也是农民市民化进程中的两大障碍。坚持走中国特色新型城镇化道路，推动以人为核心的城镇化，就必须促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。这就要求创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。同时要求推进城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

　　健全均等化服务的体制机制。从发达国家走过的发展历程看，通过基本公共服务的均等化，解决城乡之间在基础设施、医疗、教育、养老、社会公共服务等方面的差异，实现了城乡居民基本拥有相同的生活水准，城镇和乡村各具特色、共同发展。我国在推进城乡发展一体化的进程中，应在保留乡村形态和风貌的前提下，通过城乡基础设施和公共服务一体化，推动城市优质资源向农村延伸，构建统筹城乡的基础设施建设体系；加快农村社会事业发展，健全农村基本公共服务制度框架，逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平，形成城乡基本公共服务一体化。

　　(执笔：郭金丰)

编辑：尹盼秋