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如何突破城镇化“最后一公里”？

//www.auribault.com 2014-03-25 来源：南京日报

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　　《国家新型城镇化规划》近日正式公布后便引起社会广泛关注，这部规划提出保障随迁子女平等享有受教育权利、完善公共就业创业服务体系等一系列举措，旨在推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，建立健全农业转移人口市民化推进机制。《规划》对我国经济社会发展有哪些重要影响？城镇化如何才能真正突破“最后一公里”？以下是几位专家的解读——

　　必须避免四大“民生隐忧”

　　■唐任伍

　　改革开放30多年来，中国城市化进程对民生的改善和发展，成就是显而易见的。但是，伴随着新型城镇化进程的不断推进，“民生隐忧”依稀可见。

　　首先应避免耕地面积减少、粮食安全危机的隐忧。像中国这样的大国，饭碗必须端在自己手中，这就需要充足的耕地作保障，尤其是在全球粮食安全面临危机时刻，过高的粮食对外依存度，就会危及到国家的安全。

　　其次应注意避免资源、能源紧缺以及环境恶化的隐忧。我国人均资源占有量远低于世界平均水平条件下，以往快速城市化发展总体上是以巨大的资源消耗、严重的环境污染和剧烈的生态破坏为代价的。中国当前面临着严重的资源环境问题，在新型城镇化的推进过程中，我们应注意这种隐忧，避免有可能进一步加剧这种状况。

　　再次，应注意避免生活质量下降的隐忧。我们当前仍面临着城市食品价格的涨幅，食品安全问题频出，服装质量危机屡现等问题，这些直接降低了老百姓的生活品质。随着城市老龄化的加剧，养老保障不足，社会养老服务体系缺位问题逐渐显露；流动人口的教育公平问题更把教育问题推到了风口浪尖；城市分化和相对贫困导致的被剥削感、社会保障不完善导致的危机感、环境污染和破坏导致的无奈感、人际关系疏远产生的孤独感以及价值观转型导致的堕落感在城市生活中如影随形，影响着人们对幸福的判断。

　　最后，我们应注意大量进城农民“被城市化”的隐忧。未来将有3亿多农民陆续迁入城市成为“市民”，部分新居民或许不适应喧嚣的城市生活，身在城市心仍在农村。在经济上，土地征用和“迁村并居”过程中出现的问题使其不能很好地融入城市生活，甚至沦为“城市贫民”；在情感上，由于传统社会网络关系在城市化进程中消解与断裂，使新市民感到“新孤岛”式生存；在居民身份与政治权利模糊上，角色转换与身份认定在客观环境条件和主观认同等方面都存在着现实障碍；在农民“被城市化”过程中，情感缺乏归属，从而可能催生“无产流民”，影响社会稳定。

　　（作者为北京师范大学政府管理学院院长）

　　注意财政边界、推动规划预算

　　■王雍君

　　国家新型城镇化规划（2014—2020年）的实施将带来两项主要的财政红利——财政增收和财政成本的节省；但只有推动两项关键的财政调整——财政边界和规划预算，潜在红利才能转化为实际红利。新型城镇化的成功也有赖于这两项财政调整。

　　就税收边界而言，最重要的问题是确定非互惠收入和互惠收入的边界。“强制”和“无偿”征税的非互惠观念在中国一直影响深远，无论官方还是学界。新型城镇化对这一政府“敛财观”提出了强有力的挑战。这是因为，在新型城镇化进程中，政府将提供许多受益特定且可计量的公共设施与服务，包括垃圾采集与处理、道路改造、供水与排水、街道绿化等。对于这类服务而言，让一般纳税人为之分担成本并不公平。财政公平的一种主要形式——谁受益谁负担——在新型城镇化背景下逐步清晰并且日益重要。传统上基于纳税能力的财政公平观，必须得到“受益者付税（费）”和“施害者付税（费）”的强力补充。这两类财政融资将越来越成为城市政府有吸引力的收入来源。

　　支出边界也需要调整。总体上看，城镇化增强了政府开支的获利空间。这就提出了一个问题：政府支出如何与商业行为划清界限。作为一项合理的原则，政府不能与民争利，不可介入具有商业竞争性的领域。其基本原则应该非常清晰：“利向曲中求”。其含义为：即使政府投资产生了商业利益，政府通常也只应以税收、服务使用费、特许权使用费等形式分享，而不能把赢利作为公共投资的目的或目标。

　　第三个需要调整的财政边界是债务融资。税收边界应与债务边界清晰区分。原则上，税收融资应侧重于经常性支出（不形成资产），债务融资（超过一年期）应侧重于资本性支出，即在会计上记录为资产的那些投资支出。另外，公益性资产应明确区分为两类：一类具有商业或财务回报；另一类则几乎没有财务回报，其收益表现为向公众交付的服务。两类资产的明确区分，要求政府债券融资相应分为两类：一般债券和市政债券。前者适用于无商业回报的公益性投资，通常应在一般预算收入或举借新债偿还；后者适用于具有商业收益的公益性投资，通常应以专项收入或对应的基金收入偿付。

　　新型城镇化也涉及大量的规划工作。在中国，政策与预算长期脱节，严重制约了政府施政能力。预算改革的一个关键方面，就是要在两者之间建立直接的联结机制，而规划就是联结的节点。通过规划将政策与预算联结起来的预算模式，称为规划预算。规划预算在国际上已经得到广泛发展，远比绩效预算产生的成效更多。然而，目前国内学界和决策部门在很大程度上推崇绩效预算，规划预算在很大程度上被忽视了。其实，也很少有人对规划预算有深度理解和研究。实践证明，如果没有规划预算作为铺脚石，走向绩效预算的努力很可能会失败。

　　（作者为中央财经大学财经研究院院长）

　　绿色城市理念高于低碳城市

　　■许勤华

　　《规划》指出，生态文明，绿色低碳。把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。绿色城市应是最大限度地节约资源(节能、节地、节水、节材等)，保护环境和减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间及与自然和谐共生的城市。

　　此次《规划》采用绿色城市概念，其理念高于低碳城市。低碳城市的观念与实践在全球伊始，如2010年APEC首脑会议提出要在整个亚太地区建设低碳城市示范城镇，《中国国家新型城镇化规划》描述的绿色城市，其观念无论从定位和建设重点都先进于低碳城市。

　　绿色城市更注重于城市内外与自然与环境的协调、永续发展，即生态文明的体现。城市外部方面，在新城镇化过程中，新城市选址将会选择一些更适合人类生存的区域，如日本一些发达国家，均采用集中居民居住圈，退林还田，优化生态；城市内部方面，能源供给更多地采用可再生能源以及提高能效。无论居民、商业和公共建筑加大节能建筑的比例，交通领域统一高燃料标准，采用更多的新能源汽车等等。

　　绿色城市能够从系统工程治理的角度治理目前突出的环境问题，从空气、用水、土壤和垃圾处理全幅度综合管理。但是，绿色城市建设的重点亦是难点，其最初的规划以及绿色新生活观念的培育是关键，而后者是一项长期的工作，需要政府通过宣传、教育、奖励体制引导，这也是在绿色城市建设中有所建树的其他国家政府最为注重的政府行为。

　　（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

　　让乡村就地文明化是最大挑战

　　■张孝德

　　《规划》指出，文化传承，彰显特色。根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

　　文化传承，彰显特色，记得住乡愁——城镇化的本质，是为了让中国新型城镇化成为有根的城镇化。

　　乡村作为中华文明之根、文化传承之载体，这是任何时候都不能改变的中国基本国情。由此决定了中国特色的城镇化，一定是为中国乡村文明留下空间的城镇化，具体讲就是中国必须走城市与乡村两元文明共生的城镇化，而不是西方式的两元归一的城镇化。我们一定要清楚当代中国的最大特色和最根本国情，是中国有着五千年乡村文明史。以乡村为载体、以乡村为根系的中国五千年乡村社会演化，形成的乡情、乡思、乡恋已经融合在中华民族的血液中和中华文明的基因中。正因为如此，当我们面对存在几千年的中国乡村大规模消失，远离我们而去时带来乡愁、也是中华民族有史以来，涉及到人数最多、带来痛楚最深的乡愁。

　　建设中国特色城镇化，对中国的最大挑战，不在于城市的一端如何扩张，而是在乡村一端，如何让中国五千年乡村文明在中国特色城镇化中得到复兴与发展。让中国乡村就地文明化，这才是最大挑战。出于民族责任感，民族自信来保护中国乡村文明，让乡村成为实现中国梦的载体之一，成为实现现代化的载体之一。我们需要把乡村和城市的两元空间，都看成是实现中国梦的新载体。乡村作为一个在工业化、城市化浪潮中被弱化、边缘化的地方，相反比城市更需要我们的关注。

　　（作者为国家行政学院经济学教研部副主任）

　　加强顶层设计建好“最后一公里”

　　■姜文来

　　从“三农”的角度来看，《规划》具有重要的现实意义。首先，农民有进城生活的愿望，摆脱“脸朝黄土背朝天”的生活方式，过上城里人的生活是亿万农民的梦想；其次，农民被束缚在经营规模小的土地上，难以致富，我国人均耕地只有1.5亩，农户户均土地经营规模只有9亩，按照我国现有土地产出效率，土地经营分散难以致富，只有规模化经营，才有致富的希望；第三，农民进城受到诸多限制，如户口限制、市民待遇限制等，这些限制阻碍了农民进城。《规划》针对这些现实问题进行了系统的规划，有利于促进“三农”问题的解决。

　　推进农民进城，促进新型城镇化是一个系统工程，第一要解决农民进城住得下、住得稳、住得舒服问题。农民进城不是将家搬到城里那么简单，要让农民真正地融合到城市生活中，做城市的主人，这就需要对进城农民和普通市民一样，实行“市民待遇”。让进城的农民享受城镇基本公共服务，包括子女平等享有受教育权利、农民享受就业创业权利、社会保障权利、基本医疗卫生权利、住房保障权利等等，这需要对相应的政策进行调整，需要顶层设计尽快出台，实施细则尽快推出。第二要尊重农民的意愿，尊重城镇化发展规律。我们在此方面有过沉痛教训，有些地区整齐划一地盖了好多新房子，但由于基础设施不配套，农民不愿意“进城”，为了达到目的，地方政府甚至采取不合理的方式让农民“进城”，结果导致农民与政府关系紧张。

　　要妥善解决进城农民土地问题。如果农民进城了，对其拥有的土地使用权没有进行妥善处理，农民依然拥有宅基地、承包地，就会出现城里有房，农村有房、有地的局面，不利于土地的高效利用。应尽早出台相关的政策，解决农民进城后顾之忧。

　　《规划》对城镇化发展进行了顶层设计，其落地实施效果有待于相应配套措施到位。《规划》的实施为解决农民进城“最后一公里”问题指明了方向，对于“三农”问题的解决是正能量，努力将其落实到实处是十分重要的。

　　（作者为中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员）

编辑：尹盼秋