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实施资源安全战略确保我国国家安全

谷树忠李维明 //www.auribault.com 2014-04-29 来源：人民日报

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　　习近平主席近日主持召开中央国家安全委员会第一次会议时强调，坚持总体国家安全观、走中国特色国家安全道路，并明确指出构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。由此可见，国家资源安全是国家安全的重要组成部分。在此，我们对资源安全的若干基本问题作一个系统的梳理。

　　一、资源安全是国家安全的重要组成部分

　　国家安全关系国家和民族生存与发展的各个关键领域、各个战略层面。资源安全也是我国生态文明建设的重要方向、目标和要求。

　　社会各界对资源安全问题的关注越来越高。其原因是多方面的。一是资源对于人类生存与发展的贡献是基础性的、不可替代的，由此自然资源往往被称为自然资源基础，即人类生存和发展不可或缺的基础。二是资源供给的有限性，自然资源往往在数量、质量等方面有其极限或限制，不可能随心所欲、永无止境地索取。三是自然资源对于社会经济发展支撑能力往往呈现削弱之势，石油、水、耕地等资源危机层出不穷。四是自然资源开发利用保护不当引发的生态环境问题日益严重，水、大气、土壤污染的影响广泛而深远。五是自然资源、特别是战略性资源的国际争夺愈演愈烈，并成为主导国际关系、地缘政治的主要因素。资源外交、资源军事等应运而生。六是自然资源开发利用引发的社会、政治、民族等问题日益显现，“资源诅咒”或“资源陷阱”在部分国家、地区，特别是资源富集区或资源输出地时常发生。

　　二、资源安全具有丰富多样的含义

　　资源安全，是指一个国家或地区可以保质保量、及时持续、稳定可靠、经济合理地获取所需的自然资源及资源性产品的状态或能力。

　　资源安全有五种基本含义。一是数量含义，即量要充裕，既有总量的充裕，也有人均量的充裕，但后者较之前者更具意义。二是质量含义，即质量要有保证，于是产生了最低质量的概念，例如最低生活用水质量。三是结构含义，即资源供给的多样性，供给渠道的多样性是供给稳定性的基础。四是均衡含义，包括地区均衡与人群均衡两方面。资源分布的不均衡，亦即资源的非遍布同质性，增加了资源供给的时间和成本，是导致资源安全问题的原因之一；人群阶层的存在，特别是收入阶层的存在，导致获取资源的经济能力（支付能力）上的差异，也是影响资源安全的重要因素之一。五是经济含义，即一个国家或地区可以从市场（特别是国际市场）上以较小经济代价（如较低价格）获取所需资源的能力或状态。

　　资源安全具有四个典型特征。一是目的性或针对性。资源安全问题研究和管理具有目的性和针对性，目的是要发现不安全因素、不安全领域、不安全方面和不安全地区，并有针对性地进行调适和干预。二是动态性或可变性。资源安全问题与资源稀缺问题一样，是一个动态问题，任何国家或地区在资源安全领域都会不断出现新的问题。三是层次性或尺度性。资源安全大小之分，于是产生了国家资源安全和区域或地区资源安全，群体资源安全和个体资源安全等衍生概念。四是互动性或相关性。不同类资源安全间，资源安全与生态安全、环境安全、食物安全及经济安全间有互动性或相关性，表现为高度的正相关性，亦即其他安全状态的改进有助于资源安全状况改进。

　　三、我国资源安全的环境和形势错综复杂

　　国内环境形势喜忧参半。一是我国经济持续高速或较高速增长，给并不厚实的自然资源基础和生态环境带来了日益沉重的压力。二是人口增长及人均消费水平持续提高，进一步加大我国资源安全面临的压力，而且这种压力在相当长时期内是不可逆转的、刚性的。三是资源供给压力持续增长，我国淡水、石油、天然气、耕地等战略性资源，虽然总量居世界前列，但人均水平均远低于世界平均水平。资源供给压力持续加大，是我国资源安全保障的主要问题，且近中期内难以改变。四是生态文明建设的理念不断增强，资源节约、环境保护和生态保育的力度持续加大，在相当程度上减缓或减轻了对资源基础的压力。五是国家对非传统安全问题越来越重视，特别是进入21世纪以来，基于对国际国内形势的研判，我国对资源、生态、环境等领域的安全问题越来越重视。

　　国际环境形势错综复杂。一是国际贸易格局正在发生变化，但国际自由贸易主流意识下各种贸易壁垒依然存在，并在部分地区、部分领域还十分严重，这对于我国资源贸易格局、走向及对策等有着重要影响。二是各类生态环境行动不断涌现。世界各国、特别是世界大国，国际组织、特别是联合国机构，对全球变化的关注与日俱增。《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》以及低碳发展理念和呼声，无疑会抑制化石能源的消耗，对于减轻石油、天然气和煤炭资源压力是极其有利的。三是世界资源贸易与合作态势多变，各国、特别是人口大国和经济发达国家对本国资源保护不断加强，国际贸易通道安全性变幻莫测，资源贸易引发的国际贸易摩擦甚至争端不断上升，资源贸易延续寡头垄断格局。四是地缘政治格局变幻莫测，单极削弱、多极渐强的世界力量格局正在形成，中国地缘政治关系有待进一步改善。

　　四、我国资源安全受多方面因素影响

　　一是资源基础因素。有利面是我国多数资源总量居世界前列，使得资源决策回旋空间较大；资源勘察调查能力增强，使得可利用资源量不断增多；资源工程建设发展较快，使得资源配置和利用能力不断增强。不利面是资源丰度较差，资源人均量小，重要资源进口依存度较高，资源浪费和资源破坏现象较为普遍而严重，国际资源伙伴关系不甚理想，资源储备能力较弱。

　　二是人口增长因素。有利面是我国人口增长速度得到了有效控制，资源消费方式得到了一定程度的改进，减轻了资源压力；人口空间流动改善了部分地区的资源过载状况。不利面是人口持续增长且人均消费水平持续提升，加之城镇化水平不断提高，对资源基础的压力依然很大。

　　三是国际贸易因素。有利面是我国国际贸易合作能力、国际支付能力持续增强，使得通过贸易获得所需资源的能力增强。不利面是国际贸易壁垒、特别是绿色壁垒严重，我国资源型企业“走出去”面临诸多环境和社会风险，资源贸易伙伴关系不稳定或伙伴国局势不稳定。

　　四是科学技术因素。有利面是科技支撑能力不断加强，特别是资源节约、保护和修复的技术支撑能力不断增强，促进了资源节约、保护和修复。不利面是资源节约和保护等关键科技领域的创新尚远不能满足现实需求，特别是节能、节水技术水平与发达国家尚有较大差距。

　　五是经济发展因素。有利面是转变经济发展方式正在深入推进，经济增长的资源强度不断下降，资源节约型的国民经济体系正在建设之中。不利面是经济结构仍不合理，特别是过剩产能、落后产能仍有较大比例，高能耗、高水耗、高地耗的基本产业特征尚未根本改善。

　　六是地缘政治因素。有利面是我国奉行国家平等、睦邻友好的国际关系准则，周边环境总体稳定并部分向好。不利面是受多种因素影响，我与极少数国家关系较为紧张；我与周边国家在资源领域呈竞合关系格局；我石油等重要资源进口通道单一且风险较大，通道安全隐患较大。

　　七是生态环境因素。有利面是生态文明建设深入人心，生态环境建设力度持续加大，有利于减轻资源破坏和浪费、改善环境容量和生态服务。不利面是生态系统较为脆弱、服务功能较弱，环境容量有限，环境破坏现象仍然普遍而严重。

　　八是文化教育因素。有利面是我中华民族的优良传统文化，包括崇尚节约的文化传统，不断提升的教育水平等，对于增进公民资源节约意识是有利的。不利面是“炫富”等非理性消费现象仍时有发生，资源节约和保护意识仍很薄弱。

　　九是体制机制因素。有利面是资源节约、保护和合理利用的制度不断建设和完善之中，资源环境正逐步纳入政府考核体系。不利面是资源价格制度还有缺陷，资源核算制度还未真正建立，资源有偿使用制度实施广度和深度还十分有限，有关资源环境考核、审计的诸多基本难题有待破解。

　　五、实施资源安全保障战略，提升我国资源安全水平

　　一是实施资源调查战略，强化我国资源之基础。提高对本国或本地区自然资源数量、质量等性状的了解程度，减少资源不确定性对资源决策的影响，增进资源相关决策的可靠性与可行性，以提高资源安全的已知程度。重点加强矿产资源勘察，加强水资源、生物资源、土地资源的调查，增加资源可利用总量及其调配能力。重点加强西部和中部地区战略性矿产资源的勘察工作。

　　二是实施资源保护战略，增强我国资源可用性。保护自然资源、特别是可更新资源的质量性状，并对非更新资源（矿产资源）实行适度控制。根本目的在于维护或维持自然资源基础的基本数量和质量性状。重点加强可更新资源的质量性状维护，包括水资源保护、森林及草场资源保护等。同时，对矿产资源的开采实行规模和速度方面的控制。

　　三是实施资源储备战略，增强我国资源后备力。增加储备，提高对供给不确定性和风险性的应对能力。同时，资源储备对于资源贸易谈判还有着极其重要影响，资源储备越多，在国际资源贸易谈判中所拥有的发言权和主动权就越大。要重点加强战略性储备和商业性储备。

　　四是实施资源配置战略，增强我国资源支撑力。提高资源在各地区、各部门、各用途间的配置效率，以切实做到物尽其用、地尽其力。通过配置效率的提高，实现资源效率的最大化，以减少资源浪费和资源破坏，提高资源安全水平。资源配置型工程建设仍是必要的。

　　五是实施资源节约战略，提高资源利用之效率。提高资源开发利用效率，降低资源占用和消耗水平，减缓国家或区域自然资源基础的萎缩趋势和程度。加强资源节约制度的建设、资源节约的技术创新与应用、资源节约宣传与教育等。

　　六是实施资源替代战略，减缓短缺资源之压力。用较不稀缺的资源替代较稀缺的资源，以缓解稀缺资源的稀缺程度，提高稀缺资源的保障程度。重点实施能源替代，特别是用再生能源替代化石能源，用清洁能源替代传统高污染能源；清洁淡水替代，包括再生水或中水利用、海水淡化、微咸水利用等；基本农田置换，即用不适宜耕种的土地，将被占用耕地置换出来用于发展工业、交通和居住。

　　七是实施资源创新战略，提升资源创新支撑力。加强资源安全战略研究与创新设计、资源安全制度创新，推动资源安全科技支撑体系的创新和建设。重点加强节能、节水、耕地保护、矿区修复等领域的科技创新和推广应用。

　　八是实施资源贸易战略，提升国外资源统筹力。发展于我有利的资源贸易体系，建立以保障国家资源安全为宗旨的资源贸易体系。实现多元、多渠道、多路径，以及稳定可靠、经济合理的资源进口；规范、控制和管制资源出口；参与国际资源贸易格局的形成与多边资源贸易谈判；注重资源企业的社会和环境责任监管。

　　九是实施资源合作战略，提升国际资源影响力。建立旨在保障我国资源安全并兼顾关系国利益的资源合作关系，以提升我国资源安全的境外保障能力。重点加强国家政府层面的资源合作关系及其构建与发展；企业层面的资源合作关系及其构建与发展。

　　最后是实施资源外交战略，提高资源外交保障力。积极开展政府首脑层面的资源外交、官方资源外交和民间资源外交。妥善处理好与周边国家的海洋资源开发争端。积极参与全球资源治理体系的建立、健全和运行。

　　（作者单位为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）

编辑：尹盼秋