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生态文明建设与资源法制创新

//www.auribault.com 2014-05-26 来源：福建日报

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　　□叶知年

　　在健全和完善我国资源有偿使用和生态保护补偿立法的同时，应加快健全和完善我国资源有偿使用和生态保护补偿的司法环境。这一点，福建省高级人民法院走在全国法院走在全国法院系统前列。2014年4月16日，福建省高级人民法院生态环境审判庭正式成立。这不仅仅是对原林业审判庭的简单更名，而是有更深层次的意义。生态环境审判庭的成立，标志着我国司法实务界司法理念的又一次创新。

　　一

　　随着现代社会经济的快速发展,资源日趋稀缺。人们越来越关注资源的可持续利用，相应地带来物权观念的转变。随着这一转变的到来，国外关于资源有偿使用和生态保护补偿制度的研究已形成比较成熟的理论，并建立了较为完备的资源有偿使用和生态保护补偿制度。从目前国外的立法和改革趋势来看，正逐步以政府和市场的结合作为解决资源问题的有效途径，即在加强政府对资源保护和管理的同时，尽可能将资源纳入市场配置的轨道，建立合理的生态保护补偿机制，以便充分利用市场手段，促成生态环境问题的解决。在我国，当前在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策和法律欠完备，尤其是市场机制严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励，破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使我国的生态保护面临很大困难，而且影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。

　　习近平总书记在2013年5月24日中央政治局第六次集体学习时强调，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好生产生活环境。国务院于2014年3月10日印发的《关于支持福建省深入实施生态省战略,加快生态文明先行示范区建设的若干意见》第二十一条亦指出：“建立健全资源有偿使用和生态补偿机制。健全对限制开发、禁止开发区域的生态保护财力支持机制。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制。完善流域、森林生态补偿机制，研究建立湿地、海洋、水土保持等生态补偿机制。完善海域、岸线和无居民海岛有偿使用制度。积极开展节能量、排污权、水权交易试点，探索开展碳排放权交易，推行环境污染第三方治理。完善用电、用水、用气阶梯价格制度，健全污水、垃圾处理和排污收费制度。”福建省成为党的十八大以来，国务院确定的全国第一个生态文明先行示范区。

　　面对生态文明建设的现实需要，必须创新资源法制。因为：

　　（一）从理论层面上看，生态保护问题既是公法问题，更是私法问题，而且其核心理论架构源于私法理论。生态保护问题从其起源、治理、权义分配、责任落实、监督等一系列问题，离开私法调控，都是难以理解和想象的。针对生态保护问题，需要创设科学的资源有偿使用和生态保护补偿理论与实务权义结构，以应对日益严重的生态危机。因此，应从私法角度将生态环境问题进行有效调控，尝试从理论上实现构建和完善我国资源有偿使用和生态保护补偿制度。

　　（二）从实践层面上看，研究资源有偿使用和生态保护补偿制度，一是能够有利于尊重人生存尊严和保护人居环境，是“以人为本”的科学发展观的指导思想在私法领域的有力体现，具有一定的时代性；二是为司法实践中存在的环境污染与生态危机的解决提供切实的法律依据；三是有利于真正实现人与人的和谐、人与社会的和谐，具有一定的现实性。

　　二

　　鉴于促进资源的可持续利用和生态保护已成为生态文明时代的呼唤与迫切需要及世界环境保护立法的基本趋势，应以科学发展观为指导，秉持可持续发展理念，充分研究国外的相关学说、判例和立法例，借鉴其有益成分，并结合我国资源开发、利用和保护的具体实际，探讨我国资源有偿使用和生态保护补偿的立法，使我国的资源有偿使用和生态保护补偿立法既能反映时代潮流，又能切合我国实际。为此，我国资源法制创新应采用理论和实证相结合的思路，借鉴国外资源有偿使用和生态保护补偿立法的经验，分析我国资源有偿使用和生态保护补偿的法制现状，推论出我国资源有偿使用和生态保护补偿制度应当采用的立法模式，提出我国资源有偿使用和生态保护补偿的具体制度设计方案。具体而言，我国资源法制的创新需解决以下几个问题：

　　（一）资源有偿使用和生态保护补偿制度的理论基础。资源有偿使用和保护补偿制度的设立是源于人们对“公地的悲剧”的检讨与反思，随着可持续发展理念的深入推进，人们认识到资源是有价的。资源的价值是双重的，包括经济价值和生态价值。传统民法保护的主要是其经济价值，很少关注其生态价值。但经济价值的实现有赖于生态价值的存在，生态价值亦需要通过经济价值得以彰显。因此，不仅需要依靠环境资源法加强对生态价值的保护，亦需要对传统民法理念加入生态元素，从而实现资源与生态的可持续发展。可持续发展是人类的必然选择，作为一种基本理念和一项基本原则，应贯彻到资源有偿使用和生态保护补偿的立法与司法实践中去。一是由于资源具有生态属性，对于一种资源的开发、利用，必然产生相关环境的整体生态环境效应。这种生态环境要素之间的连锁式的生态反应，要求资源有偿使用和生态保护补偿制度的设计应当符合可持续开发利用的原则，物权人在行使资源物权时必须承担相应的生态保护义务。二是各种资源在地理上基本上以土地为依托而存在，在地理位置上具有相互关联性和依赖性，这就使得在开发、利用某种资源时，很可能影响到其他资源的相关权益。

　　（二）资源的有偿使用。在私法理论和制度中，虽然崇尚“私权自治”，但“权利限制”一直存在。物权法亦不例外，物权范围、附属义务、权利内容要受到社会公共利益的限制。正是基于层层限制，一般才将所有权当作一种排他的权利而不作为一种绝对的权利。由于资源物权与民法上的一般物权不同，其行使具有特殊性。从法律的层面看，生态环境问题的产生和控制与资源的配置方式和主体的权利义务运行模式直接相关。《中华人民共和国物权法》第一百一十九条规定，国家实行自然资源有偿使用制度。应以科学发展观为指导，以资源的可持续利用和生态保护为出发点，坚持保护、节约与合理利用并重、保护优先的原则，通过完善立法，对资源的有偿使用进行规范，规定比民法上的一般物权更为严格的行使条件和程序，通过公法合同设定政府的环境保护权力，通过私法合同设定资源所有人与利用者的生态环境治理责任，将生态修复、恢复和保护纳入资源有偿使用体系之中，从而实现资源有偿使用制度的创新。

　　（三）生态保护补偿。资源的稀缺性和价值性，决定了作为个体私益代表的资源物权人以追求经济收益最大化为终极目的；同时，资源的自然性和生态性，决定了资源物权的社会公益载体的属性。对资源的利用，必然影响到非物权人正常的生活生产秩序。传统民法只注意到“物”的正价值，而没有注意到“物”的负熵值。而生态环境危机在某种程度上说是由于物权人滥用资源物权所致，民法在日益加剧的生态环境危机面前不能再保持沉默，需要建立起科学的、可行的资源有偿使用中的生态补偿制度，从而协调好资源物权人利益保护与生态环境保护之间的关系。2014年4月24日修订的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度。为此，应在生态补偿领域引入市场机制，通过生态保护补偿产品创新，实现对产权关系相对明确的生态保护补偿类型实行补偿，包括绿色偿付、配额交易、生态标签、排放许可证交易、国际碳汇交易等；合理、妥善解决在生态保护补偿中“谁补偿谁、补偿多少、如何补偿”三个基本问题，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。只有这样，才能化解环境资源法之主体扩张、权利配置、责任归属等法制导致的体系混乱问题，从而有效协调民法与环境资源法的关系，正确处理资源有偿使用和生态保护之间的关系，实现生态保护与可持续发展的双重目的。

　　（四）资源有偿使用和生态保护补偿立法的健全和完善。就资源有偿使用和生态保护补偿的主体、对象、补偿资金来源、补偿方式、补偿标准等事关资源有偿使用和生态保护补偿制度设计的关键问题，目前理论界还有很大争议；实践中已经进行的资源有偿使用和生态保护补偿探索经验如何合理整合提升，社会上亦远未达成共识。因此，应借鉴国外资源有偿使用和生态保护补偿的先进立法经验，分析我国实践中已经形成的资源有偿使用和生态保护补偿经验及法制现状，提出切实可行的资源有偿使用和生态保护补偿制度设计建议，具体包括资源有偿使用和生态保护补偿的原则、资源有偿使用和生态保护补偿主体、资源有偿使用和生态保护补偿对象、生态保护补偿资金来源、生态保护补偿方式、生态保护补偿标准、生态保护补偿项目审计以及资源有偿使用和生态保护补偿资金使用监管等内容。

　　（五）资源有偿使用和生态保护补偿司法环境的健全和完善。“徒法不能行。”在健全和完善我国资源有偿使用和生态保护补偿立法的同时，应加快健全和完善我国资源有偿使用和生态保护补偿的司法环境。这一点，福建省高级人民法院走在全国法院系统前列。2014年5月23日，福建省高级人民法院生态环境审判庭挂牌成立。这不仅仅是对原林业审判庭的简单更名，而是具有更深层次的意义。生态环境审判庭的成立，标志着我国司法实务界司法理念的又一次创新。

　　“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”为了生态文明建设，虽然创新资源法制之路可能是漫长的、充满坎坷的，但我们必须坚持。只有坚持，我们及子孙后代才有可能拥有一个良好的生活环境！

　　（作者系福州大学法学院教授）

编辑：尹盼秋