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进一步完善户籍制度改革的路径

吴学凡 //www.auribault.com 2014-06-03 来源：人民日报

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　　我国户籍制度是上世纪50年代的特定历史条件下，为加快工业化进程、实行计划经济体制而作出的制度安排。随着社会主义市场经济的发展，这一制度对于推进城乡发展一体化和农民工市民化构成了障碍。积极稳妥推进城镇化，不断提高经济社会发展水平，让全体人民更多更公平分享改革发展成果，迫切需要进一步深化户籍制度改革。

　　近年来，各地积极探索推进户籍制度改革，取得了明显进展，但还存在一些亟待解决的问题。其一，缺乏整体性制度安排。在户籍制度改革实践中，国家层面只是出台宏观性措施，放权让地方去探索，并适时规范地方改革行为，但迄今尚未形成全国性的操作细则，而且改革举措更多涉及中小城市和建制镇，吸收劳动力较多的大城市、特大城市的相关改革较为滞后。目前，对农民工市民化、农民转市民、外地城镇身份人员落户服务地等问题尚未完全厘清，对转户后农民的土地处置也缺乏共识。其二，一些地方借户籍制度改革之机获取农民土地，使这项改革出现了“跑偏”现象。有的地方政府对“土地财政”过于依赖，时有赶农民上楼、过度将农民市民化的现象发生，但被转户者获得的公共服务并没有明显增加。其三，农民工市民化落户门槛高。深化户籍制度改革的首要任务是将2.6亿农民工中具有转户意愿者市民化。然而，从各地尤其是一线城市出台的落户条件看，其主要对象是投资者、人才精英、农民工中的出类拔萃者，一般农民工短期内很难达到落户条件要求。

　　总结我国户籍制度改革经验，针对改革实践中存在的问题，深化户籍制度改革应在以下几方面积极探索，进一步完善路径。

　　做好顶层设计。进一步加强户籍制度改革的统筹协调，将户籍制度改革置于城镇化、人口和经济结构转型的大背景下考量，统筹考虑大城市、中小城市、建制镇的户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件；根据特大城市容纳的流动人口更多的实际情况，在严格控制特大城市人口规模的框架内，创新激励机制，逐步将符合条件的流动人口转户。

　　推动城乡发展一体化。户籍制度改革的实质是剥离附着在户籍上的诸如教育、就业、住房、医疗、养老、福利等利益粘连，促进人口自由流动。深化户籍制度改革，应推动城乡发展一体化，切断粘附于户籍上的利益脐带，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。只有使农民工真正享受到市民待遇，才能有效推动农民工市民化。

　　实行户籍制度改革与土地制度改革联动。农村土地不仅是农民的生产资料，还具有社会保障功能，加之普遍存在土地升值预期，农民在转户时存在犹疑。因此，深化户籍制度改革需要土地制度改革与之配套。首先，推动农民土地承包经营权多样化流转，保证农民获得土地流转收益。其次，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。再次，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

　　量化打分激励流动人口转户。与我国户籍制度粘附较多物质利益不同，国外户籍制度承载的多是社会治理功能，从而为人口自由流动创造了条件。借鉴国际做法和国内一些地区实践经验，我国流动人口在城镇落户，首先应取得居住证，然后再通过对学历、职称、居住年限、纳税、社保缴费、守法、文明程度等指标量化打分，以综合积分排名激励农民工取得落户资格，平稳有序推进农业转移人口市民化。

　　（作者单位：中国青年政治学院中国马克思主义学院）

编辑：尹盼秋