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找到环保与发展的平衡点

黄庆畅　郑会燕 //www.auribault.com 2014-06-04 来源：人民日报

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　　“为了金山银山，牺牲绿水青山”，有的地方政府对节能减排、防污治污的动力不足，导致许多环保措施落空。对此，新环保法第四十四条规定：“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”也就是说，如果没有完成节能减排任务，或者环境质量太差，这个地区需要环评的项目就没戏了。

　　我国首次将“区域限批”制度写进环保法，其意义何在？威力有多大？能不能真正促进地方政府妥善处理经济发展与生态保护的关系？

　　不陌生的限批

　　不理想的效果

　　“区域限批制度，最早见于2005年出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，2008年又原则性地写入修订后的水污染防治法，2009年的规划环境影响评价条例又原则性地进行了规定。” 中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员、法学博士竺效介绍了区域限批制度的由来。

　　2006年，四川省泸州市被执行环境影响评价区域限批，原四川省环保局从12月16日至2007年2月20日暂停了泸州市除污染治理项目以外新建项目的环评审批，这是我国首次实行该项环保行政措施。

　　随后相继有多个省市区采取环保区域限批，河北省、重庆市还出台了相应的实施细则。区域限批越来越多地为社会所知晓。

　　2007年，国务院环境行政主管部门开始实行环评区域限批。竺效介绍，截至2013年年底，国务院环境行政主管部门共实施过20多批次的区域限批。

　　然而，谈及区域限批的效果，“不理想”是众多环保专家的回答。竺效表示，区域限批规定散见于各部法律法规，但基本上都是原则性规定，且停留在行政措施层面，对区域限批措施的适用范围、适用条件、监督措施和法律责任等没有明确规定。这些立法空白在很大程度上限制了区域限批的实施。

　　“以往与环保相关的法律法规，重点是限制企业，对政府的限制很少。而地方政府都有追求GDP的冲动，在执行区域限批时缺乏主动性，甚至成为排污企业的后台。”中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所副教授胡静说。

　　清华大学法学院副教授邓海峰也表示，地方环保部门在执行区域限批时常常会陷入“胳膊拧不过大腿”的处境：“地方环保部门在当地属于弱势部门，话语权有限，因此，即使有执行区域限批的意愿，也抵不住其他‘重要’部门的压力。”

　　区域限批启动难，即便好不容易实施了区域限批，其执行效果也大打折扣。竺效介绍，国务院环保部门实施的20多批次区域限批中，低于90天的有10批次，其中山东莱芜被限批期间最短，仅34天。2009年国家环境保护部门未对任何地区采用环评区域限批措施。

　　限批进入环保法

　　剑指政府不作为

　　如果说“按日计罚”是为了罚得企业不敢违法，那“区域限批”无疑是为了让地方政府切实承担起防污治污的责任。北京大学环境科学与工程学院环境管理系主任、副教授梅凤乔直言，区域限批，就是为了遏止地方政府及其相关部门对环境违法企业的庇护。

　　环保部副部长潘岳表示，区域限批，是环保监管的一项制度创新，现行法律法规只规定了一种适用条件，即“超过污染物排放总量控制指标”。新环保法在此基础上，增加了一种限批情形，即“未完成国家确定的环境质量目标”。这是我国环境立法在区域限批方面的进一步拓展，将对推动地方政府落实环境责任，加快改善环境质量起到强有力的促进作用。“相关地方政府，如果完不成国家确定的环境质量目标，就将面临区域限批。这将会起到极大的警示作用。”

　　对此，众多环保专家有同感。竺效表示，区别于水污染防治法和规划环评条例，新环保法将“未完成国家确定的环境质量目标”增加为适用情形之一，主要是为避免地方政府对国家重点污染物排放总量进行“数字减排”，通过环境监测网络科学、准确的环境质量评估，增强适用环评区域限批条件判别的客观性。这也符合我国环境管理从污染防控型向环境质量保障型的战略转变。“这是一个比较大的亮点，能有效防止有的地方政府玩‘数字游戏’，钻总量控制的空子。”

　　胡静介绍，其实2007年国务院环保部门首次启动区域限批时就将这个措施作为制约地方政府的杀手锏，但当时局限于行政政策层面，威慑力不够。将这项措施写入新环保法，突破了以往单个领域的总量限批，扩展到环保各领域。

　　专家表示，区域限批制度向社会传递了这样一个信号，国家对环境保护的力度会越来越大，污染环境的法律成本也会越来越高。这将促使企业承担起社会责任，扭转不正确的发展观，转向更加绿色、健康和环保的发展项目。

　　限得住也要限得合理

　　抓生态促发展两不误

　　众所周知，我国环境质量形势非常严峻。2012年，根据新修订的环境空气质量标准，我国地级以上城市环境空气质量达标比例仅为40.9％，环保重点城市达标比例为23.9％。区域限批，任重而道远。

　　谈及区域限批实施的注意事项，专家除了建议尽快制定出台配套制度外，还特别提到在执行过程中应注意制度的正当性，“制度执行要注意分寸，找到生态保护与经济发展的平衡点。”

　　“我们不希望因区域限批影响地方经济发展，更不希望区域限批成为一种常态。”潘岳表示，向污染宣战，多还旧债、不欠新债，希望各部门与各级政府都要加大执法力度，真正改善环境质量，让人民群众呼吸新鲜空气，喝上干净水。

　　“目前，实行总量控制的地区还很有限，今后应该扩大实施总量控制制度的范围。”邓海峰表示，此外，让地方政府增强对环境保护的重视，也要给其充分的制度性支持，从根本上改善环境保护和经济发展的关系。

　　竺效表示，新环保法在总量控制制度之下加入了区域控制措施，相比于之前的概念化限批更加科学合理。“环境质量目标”包含环保各个领域，如大气、水、土壤等。以大气为例，若PM2.5指数太高，空气质量不达标，那么按照新环保法规定即应对该地区进行区域限批。但在新环保法中，仍以“暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”为唯一限批手段，但是即便重点污染物排放总量不再增加，空气质量也未必能得到改善。

　　竺效建议，尽快修改环境影响评价法，立法拓展“新增重点污染物”的范围，以配套落实新环保法，或者考虑对“暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”中的“重点污染物”作出扩大解释。

编辑：尹盼秋