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完善我国旅游开发生态补偿法律制度

屈志一 //www.auribault.com 2014-06-15 来源：光明日报

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　　生态旅游开发在为当地居民带来经济利益的同时，也带来诸如生态环境破坏、资源浪费等问题，使得生态利益与经济利益之间的矛盾和冲突日益凸显。为了实现生态环境的良性发展和资源的可持续开发，必须树立生态补偿的理念。就此而言，加强我国旅游生态补偿法律制度研究，制定有效的生态补偿法律完善策略至关重要。

　　完善我国旅游开发生态补偿法律制度的必要性

　　我国旅游开发生态补偿法律法规体系亟待建立。当前，我国旅游开发生态补偿法律制度尚不健全，只有宪法和极少几部法律存在粗略规定。宪法作为生态补偿法律制度的立法依据，明确提出了生态补偿的相关问题。宪法第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”这些规定为生态补偿法律制度的完善提供了依据。自然保护区条例第23条规定了自然保护区生态补偿的地方政府付费国家补贴的原则。另外，森林法将“森林生态效益补偿”正式纳入法律条文中。这些法律法规只是提出了生态补偿的基本方向和原则，缺乏操作性与针对性。

　　我国旅游开发生态补偿标准亟需明确。当前，我国关于生态补偿准则确立的依据主要有三个方面：依据生态功能的市场价值确立生态补偿准则；综合考虑生态功能的直接价值、间接价值、潜在价值和机会成本确立生态补偿准则；综合权衡生态功能的收益和损失确定生态补偿标准。在旅游开发生态补偿方面，尚缺乏科学化的具体的生态补偿标准。旅游开发生态补偿标准具有显著的地域差异，因此应该在充分权衡和评估生态服务价值和损失的前提下，积极进行市场调研，洞悉不同区域、不同类型利益相关者所能接受的补偿计算方法、补偿实现机制，建立可行性强、执行力度高的生态补偿标准。

　　我国旅游开发生态补偿途径有待完善。实践中，我国对生态补偿实施途径的关注主要集中在以下方面：健全资源税或者建立生态环境补偿税，从而使生态补偿机制更具针对性；对旅游开发商加收生态补偿费用；建立生态补偿渠道多元化机制从而全面提升补偿的有效性。但是针对蓬勃发展的旅游开发，有效的生态补偿途径还不完善。根据我国各地旅游开发的实践，应当推行生态补偿途径、方式全员化。政府机关作为旅游开发生态补偿法律制度的监督者和推动者，应该积极动员和规范生态服务开发者和生态服务贡献者共同建立生态补偿机制，从而实现生态补偿的长期有效性。

　　我国旅游开发生态补偿法律制度的完善策略

　　完善旅游开发生态补偿法律法规体系。整合、规范旅游开发生态补偿法律法规制度。宪法、森林法以及自然保护区条例等相关法律法规中均有涉及生态补偿制度的条款，为了使生态补偿法律制度更加明确化、具体化和规范化，应整合相关生态补偿法律制度，出台生态补偿条例，以期形成全面的生态补偿法律体系。健全地方性生态补偿法规、规章。地方性生态补偿法规、规章不仅是国家法律的延伸和补充，而且是弥补法律空白、因地制宜的重要内容。地方性生态补偿法律制度具有较强的地域性，能够突出当地的立法特色，在解决相关生态补偿问题上更加具有针对性，在执行上更加具有可操作性。

　　确立旅游开发生态补偿科学标准与保障制度。充分考虑生态补偿标准的综合化。生态补偿标准的确立不仅需要考虑生态旅游开发带来的直接价值、潜在价值、机会成本和发展成本，还要充分考虑支付主体与受偿主体愿意支付和愿意接受的补偿额度，还要依据生态旅游开发对生态能力的破坏程度制定生态补偿标准，在制度上全面提升生态补偿标准的可行性和有效性。高度重视生态补偿资金来源的多样化。生态补偿资金是决定生态补偿活动的首要条件，传统的生态补偿资金保障主要有两个方面，即中央政府的财政拨款、补贴和生态旅游地点的门票收入，为加强生态补偿保障，应通过法律制度激励，依靠企业和社会群体积极拓宽资金来源渠道。一方面可以向生态旅游开发受益方征收生态税、生态补偿费用，另一方面应大量吸引实力雄厚的企业进行赞助，解决生态补偿资金不足的问题。

　　构建有效的旅游开发生态补偿法律运行机制。明确生态补偿责任承担机制。要在法律制度上明确旅游开发生态补偿的责任主体。对于旅游开发商而言，不仅获取了旅游资源的使用权，而且获取了旅游经济利益，但其开发行为也对当地居民制造了不利于生态环境的因素，因此其应作为生态补偿的支付主体。旅游人员是旅游景区的消费者，其消费行为会对生态环境和居民生活质量产生影响，因此旅游者也应成为生态补偿的支付主体。要建立政府与市场相结合的生态补偿实施机制。在完善生态补偿法律机制时，应充分发挥政府与市场的不同功能，对于市场经济滞后的生态旅游开发区，应加强政府干预，强调政府法律职责，充分使用宏观调控手段对旅游开发区进行多元化补偿；对于市场经济发达的生态旅游开发区，可以相应减少政府干预机制，以市场法律调节机制为主，实现生态效益的最大化。要强化生态补偿的国际合作机制。一方面要多借鉴国外先进的生态补偿调节经验，另一方面要加强国际间的生态环保协作，开展跨境生态补偿实践活动，实现生态补偿的国际协调。

　　（作者单位：大连海事大学法学院）

编辑：尹盼秋