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高举节约集约用地大旗

仲国轩 //www.auribault.com 2014-06-25 来源：人民日报

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广东产业优化升级助推土地效益提升。

　　编者按：今年6月25日，我们迎来了第二十四个全国土地日。我国是世界上第一个为保护土地而专门设立纪念日的国家，每年土地日都要围绕基本国策根据最新用地形势设置年度宣传主题，今年的主题为“节约集约利用土地，转变土地利用方式”。这一主题鲜明地阐释了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的时代要义。

　　节约集约，凝聚着当代人的发展智慧，是关系民族生存根基和社会永续发展的长远大计。多年来，土地管理在节约优先的战略导向下始终坚持改革创新，尤其是全国国土资源节约集约模范县（市）创建活动开展以来，各地积极探索向立体空间和未利用地要资源、促节约的有效途径，催生了一批节地新模式，推动节约集约取得制度性成果，一个公众广泛参与、部门与行业联动的共同责任机制正在形成。本期选择5省市具有典型代表意义的节约集约用地经验模式，以反映节约集约用地的综合成效。

　　上海：土地新政促经济转型升级

　　2014年1月，国土资源部党组书记、部长，国家土地总督察姜大明表示，东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主。

　　2月，上海市政府出台《关于进一步提高土地节约集约利用水平的若干意见》，调整建设用地政策。3月，上海市政府连发两个文件明确工业用地存量盘活和出让管理办法。土地新政，为上海产业发展打开了“短期看稳、中期看好、长期看优”的前景。

　　按照产业新政，上海规划建设用地总规模将呈现“零增长”，并划定了3226平方公里的“终极规模”。上海市将区县年度新增建设用地计划分解量与现状低效建设用地盘活和减量化等相关联，以盘活的产业用地作为新增流量进入土地市场，做到在“总量控制”格局内满足产业用地需求。同时，为了避免土地投机，新的《工业用地出让管理规定》通过严控转让环节，挤出产业用地的虚假泡沫，拒绝土地市场的投机掮客，使真正具有投资和建设意愿的企业获得工业土地使用权。

　　根据企业生命周期研究成果，结合土地储备成本等多种因素，上海市工业用地实行弹性年限出让制度，土地出让价格根据用途分别定价，对产业用地利用实行准入审核制度，并实行工业用地出让全生命周期管理。简言之，工业用地年限短了，地价高了，标准高了，管理严了。用地准入门槛的提高，尤其是土地利用绩效考核写入土地转让合同，大大提高了政府识别产业优劣和调节土地市场的能力。通过让“市场在资源配置中起决定性作用”来提高土地流转速率，将有限的产业用地资源真正用于优质高效的实体投资产业。

　　盘活存量工业用地，是上海土地新政的重头戏。上海市鼓励和引导存量工业用地在符合条件下，通过采取升级改造、结构调整、用途调整等方式进行“二次开发”，并在原有“土地收储”外新增“区域整体转型”和“有条件零星转型”两条盘活途径，并首次提出存量盘活增值收益平衡机制，明确了以区县政府为主导、原土地权利人为主体或参与主体的开发模式。新的《存量工业用地盘活办法》设置了存量补地价标准，提出盘活开发规划的公益性要求，有效地调动了企业、转型区所属政府和附近居民的开发积极性。

　　上海摒弃低效扩张的做法，选择了高端化、集约化、服务化、低碳化和融合化产业发展之路。

　　江苏：“双提升”催化“两个率先”

　　全面推进节约集约用地，实现节地水平和产出效益“双提升”，成为江苏省转型升级、保障发展、实现“两个率先”的必然选择。今年4月，江苏省委常委会审议通过《关于全面推进节约集约用地的意见》，将节约集约用地“双提升”行动定格为全省部署，并由一揽子战略战术方案做支撑。

　　以“三大战略”为主线，全面推进节约集约用地“双提升”的“江苏路径”由此打开：即坚决守住土地开发强度红线、耕地保护数量和质量红线、永久基本农田红线、生态保护红线和城市发展边界线五条底线，全力推进“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略，整合建立一整套（“1?X”）行之有效的节约集约用地制度体系。

　　在实施“空间优化”战略方面，江苏省将探索编制功能片区土地利用总体规划，试点“多规合一”，引导土地利用空间布局优化；在实施“五量调节”战略方面，控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量，探索建立具有江苏特色节约集约用地模式；在实施“综合整治”战略方面，将改革创新农村土地综合整治管理模式，探索城镇土地综合整治新路径。

　　在“双提升”行动中，江苏省从多方面明确节约集约用地工作目标。耕地保护方面，至2020年，全省耕地保有量不低于7127万亩。严格控制土地开发强度，生态红线保护区域占全省国土面积比重不低于20%。盘活存量用地方面，2014年至2015年盘活利用存量建设用地80万亩，“十三五”期间再盘活利用存量建设用地230万亩，逐步提高存量土地在土地供应中的比例达到70%以上。提高质量效益方面，“十二五”时期全省单位GDP占用建设用地降低31%，建设用地地均GDP产出水平提升50%。在此基础上，“十三五”时期全省单位GDP占用建设用地再降低33%，建设用地地均GDP产出水平再提升50%，节地水平和产出效益保持全国前列。

　　经过由点到面深入推进节约集约用地，江苏牢牢把握以土地利用方式转变促进经济发展方式转变这一主线，以新思维、新路径践行中央赋予的“深化产业结构调整、积极稳妥推进城镇化、扎实推进生态文明建设”使命。

　　广东：以“三旧”改造促产业升级

　　5年来，在国土资源部的指导和支持下，广东省各地、各部门积极开展节约集约用地试点示范省建设，推动土地利用方式转变取得明显成效。全省每新增亿元GDP所需新增建设用地量逐年下降，单位面积产值逐年提高，2012年全省每平方公里建设用地第二、三产业增加值为2.86亿元，比2008年增长了52%。

　　推进“三旧”改造，是广东省节约集约用地试点省创建工作中最华彩的篇章。一方面积极创新政策，调动各方面参与改造的积极性，强化过程监管，推动改造工作健康有序开展；另一方面编制“三旧”改造专项规划和年度实施计划，加强规划引导，强化统筹管控，实现调整产业结构、提升城市品位、改善民生环境、传承历史文化等多元目标。广东在珠三角各地级以上市的县（区、市）和粤东西北地区每个地级以上市都设立了“三旧”改造示范项目，逐步向全省铺开，形成了“政府引导、规划引领、属地实施、市场运作、分步推进、各方受益”的工作思路，有效探索了形式多样的改造模式。2008年至2013年3月底，全省完成改造面积15.1万亩，节约土地6.8万亩，实现节地率44.8%。

　　在试点示范省建设中，广东省严格实施差别化的土地政策，以规划控制规模、布局，以计划控制增量、时序，以标准控制质量、效果，科学配置新增建设用地。广东在全国率先颁布实施地方土地利用总体规划条例，并制定土地利用年度计划管理办法，明确“有限指标保重点”的原则，建立新增建设用地计划指标分配与盘活批而未供土地、闲置土地相挂钩的制度，促进土地节约集约。

　　在国土资源部的大力支持下，广东省在试点示范省建设框架内开展了土地管理制度改革试点工作，不断深化对试点示范省建设的探索。广州开展了城乡统筹土地管理制度创新试点工作，深圳市则积极探索建立高度城市化地区土地利用管理新模式，佛山市正探索建立更加合理的征地补偿安置机制。同时，广东省还积极推进城乡建设用地增减挂钩、围填海造地、低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点和地上地下空间开发利用，不断探索完善节约集约用地机制。

　　山东：以节约集约促发展转型

　　近年来，山东省委、省政府高度重视国土资源节约集约模范县（市）创建活动，将其作为保障全省发展用地，促进经济发展转型的重要途径。

　　从实施半岛蓝色经济区建设和黄河三角洲高效生态经济区建设两大国家战略，到“资源山东”建设……节约集约、科学高效开发利用资源的理念无不贯穿其中。

　　目前，山东省初步建立节约集约用地制度框架体系，今年在省政府工作报告中专门部署推进创建活动工作。

　　山东省国土资源厅成立推进节约集约制度建设工作协调小组，负责督导制度建设进展情况，组织开展土地使用标准清理和《山东省建设用地集约利用控制标准》修订工作，进一步明确节约集约用地政策导向，逐步建立起节约集约用地长效机制。

　　今年以来，山东多地将节约集约工作纳入县（市、区）政府对各乡镇（街道）、部门的综合考核，将节约集约作为评先树优和干部考核的重要依据，严格奖惩、严格问责。

　　齐鲁大地上，国土资源节约集约利用的经验、做法竞相涌现。

　　兖州市在全省首次设定单宗工业建设用地规模上限，制定了闲置土地认定标准和处置办法，实施园区企业用地退出机制，鼓励兴建多层厂房；青州市则着眼于向废弃矿坑“要地”，从2007年开始尝试整治部分损毁山体和废弃矿坑，在整治的基础上调整城市建设功能布局，利用废弃矿坑分别规划了工业、文化旅游和新农村建设等三个不同特色的发展片区；高密市以重点产业园区为平台建设了城北高新工业综合体，为转方式、调结构和提升区域发展综合竞争力搭建载体，将产业功能、城市功能、生态功能融为一体，实现“产城一体化”，进一步落实节约优先战略，不断提升城市服务功能，目前正在实施的工程占地219亩，以六层标准化厂房为主，建筑面积26万平方米，容积率达到了1.7。

　　去年9月初，山东顺利完成全省140个县（市、区）达标考核各阶段工作，100个县（市、区）达标，成为全国唯一一个由省级创建机构在全省层面对全部所辖县（市、区）全面完成达标考核和评优申报的省份。淄博市等8市、县入围第二届国土资源节约集约模范市、县评选名单。

　　浙江：土地利用“以亩产论英雄”

　　浙江省绍兴市在全国率先提出并践行“以亩产论英雄”的理念，以提高“亩产效益”为核心，倒逼企业节约集约用地，加快推动工业发展模式向质量效益型转变。

　　随着一系列决策部署、政策措施推出，全省各地建立健全相关导向、评判等机制，着力提高土地资源利用的产出效益。

　　一方面工业用地需求量大，用地紧缺；另一方面用地闲置、低效利用等粗放用地情况相对严重。

　　这一对矛盾如何化解？“倒逼机制”成为浙江的唯一选择。

　　例如，青田县对“巨日鞋业”“千百情鞋业”等因规划调整、政策处理等造成土地供而未用的企业进行劝退，全县劝退工业企业20家，处置工业用地625亩。

　　提高土地“含金量”的过程，也是利益调整的过程。

　　浙江各地完善激励机制，引导企业节约集约用地，朝着质量效益型方向真转、快转、持续转。绍兴市出台相关文件，在全省率先探索低效土地二次开发，近三年共为51家工业企业办理了增加建筑面积处置手续。义乌市则创造性地提出“分类供地、两阶段出让”的方法，对重点引进战略性新兴产业、高新技术产业或产业关联度大、能带动产业优化升级和集群发展的传统优势工业项目，采取“一企一策”挂牌方式出让。

　　推行“亩产论英雄”，也考量着政府的管理方式和服务水平。

　　嘉善县强化“零增地”招商意识，该县姚庄镇以优质服务吸引“工业之母”——精密机械企业入驻，盘活闲置、低效利用厂房4万平方米，成功嫁接了6家企业，其中5家企业已投产，总投资超过5亿元。富阳市每季度公布由亩均税收、亩均销售、单位能耗税收、单位排放税收四大排行榜构成的“亩产论英雄”榜单，并将25个乡镇（街道）与工业企业一起接受考评，激发其挖潜增效、盘活存量土地的内在动力。

　　如今，节约集约用地的意识和浙江各地政府形成的各种机制，已经给企业带来了深刻影响，不少企业已经习惯性地在用地上精打细算。

　　“以亩产论英雄”的发展理念也逐渐深入人心，成为引领浙江工业经济科学发展的“指挥棒”“风向标”。

编辑：尹盼秋