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事业单位改革还要跨越哪些障碍

//www.auribault.com 2014-07-01 来源：南京日报

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　　□绩效工资改革尚不平衡 □资金或成最大难题 □既有运行模式需改变

　　《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）今起实施。

　　《条例》的公布受到社会关注。不过，《条例》中只是作出原则规定的“建立事业单位工资正常增长机制”、“事业单位工作人员参加社会保险”的内容，被一些人解读为“3000多万事业单位工作人员7月1日起马上要涨工资了”、“养老金马上要并轨了”……

　　中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任李建忠表示，一些误读的存在，说明有些人对已经进行了10多年的改革还存在认识上的误区，“相关的配套政策还有需要完善的地方。”

　　如何理解“建立工资正常增长机制”

　　《条例》的制定可以追溯至2003年。自从2003年中央提出制定人事管理条例的要求开始，《条例》便开始了长达11年的漫长起草过程。中国人事科学研究院院长吴江曾参与了条例起草过程中的相关研究，他将起草时间长的主要原因归结为要和“事业单位分类改革”同步。

　　分类改革直到2011年才开始启动，这年3月，中共中央、国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，被视为事业单位改革正式开闸的“顶层设计”。而整个分类改革势必涉及巨大的利益调整，该意见为此留出10年改革时间，提出从2011年至2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类，部分转为企业或划归政府行政机构；2016至2020年，建立和完善事业单位的管理体制和运行机制，形成中国特色的公益服务体系。

　　“人事制度改革和分类改革是分不开的，但我国事业单位聘用制改革在先，分类改革在后，所以人事管理条例势必要和分类改革步骤同步”，吴江认为，人事管理条例只是一部基础性法规，背后反映的是分类改革的复杂性。

　　此次条例在健全人事聘用制度方面着墨最多，但从时间上看，聘用制自2002年就已经开始试行，目前事业单位聘用合同签订率逐步提高，已超过90%，但问题颇多。

　　国务院法制办、中组部、人社部等部门在对条例的解读中称，我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立，但还存在一些问题：聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一，虽然有了聘用的形式，但用人机制尚未真正转换。

　　虽然在此着墨最多，但远不如条例中关于“建立工资正常增长机制”的表述更引人关注。

　　我国事业单位收入分配改革始于2006年，目前事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。在吴江看来，“绩效工资改革”目前实施还不够平衡，有些地方搞了，有些地方还是没搞。这次的《条例》出台后，将推进工资制度改革。

　　但他提醒，不能将此简单理解成“涨工资”。正常增长机制主要是面向社会，包括和企业同类人员以及公务员进行比较。通过比较可以进行一些调整。另外还可以根据每年物价上涨的幅度和社会平均工资的增长幅度，适当地做些调整。

　　“什么决定事业单位的工资增长?过去是财政有钱，工资才能涨。今后的增长是要和市场、绩效、平均工资、物价联系在一起。所谓正常，就是市场机制在发挥作用，原来是政府决定，现在是市场决定。”

　　事业单位社保改革或将面临资金难题

　　《条例》中“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”的规定，再一次引发养老金“并轨”改革话题。

　　在很多研究社会保障的学者看来，事业单位的社保改革已成定局。

　　在李建忠看来，事业单位及其工作人员依法参加社会保险并非新提法，“《条例》进一步明确了改革方向，方案形成需要过程。”

　　但是，“养老金并轨”怎么并？钱从哪里来？《条例》并没有给出可操作性的规定。

　　2008年2月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西等5省份先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。

　　6年半前的这个方案，改革思路非常明确，拟分两步走。

　　第一步，先对事业单位队伍进行分类，其中行政类事业单位可直接并入机关单位，按公务员对待；经营类事业单位则直接转为企业，与企业养老保险制度对接。最终的改革对象是那些“分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员”。

　　第二步，对这部分人实行与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致的养老保险制度，即要求单位与个人共同负担基本养老保险费，其中单位缴费比例不超过单位工资总额的20%，个人缴费比例为本人工资的8%，由单位代扣。

　　本着平稳过渡的原则，养老待遇将实行“老人老办法，新人新办法”——方案实施前就已退休的可享受原退休待遇；方案实施后开始缴费，且缴费年限累计满15年的人员，退休后参照企业模式按月发给基本养老金；对于方案实施前即进入事业单位工作的“中人”，则由财政按照“每工作一年视同缴费一年”的原则，代为一次性补足应缴保险费，再参照企业模式计发养老金。

　　此外，该方案提到要建立职业年金，以提高事业单位人员改革后的养老待遇。但由于方案并未给出任何具体措施，职业年金具体如何操作，试点地方并无明确做法。

　　以一位月薪5000元的事业单位职工为例，并轨后参加养老保险，单位需缴纳工资的20%即1000元，个人按工资的8%需缴纳400元。此外，还需缴纳职业年金，这笔钱可能由单位承担，也可能由单位和个人共同承担。

　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为养老金并轨的最大难题是从哪里找钱，养老金制度有3个环节：找钱、管钱、发钱，而这3个环节首先是要找到钱，这也是事业单位改革遇到的最大难题，然后才是如何确定待遇，如何发放待遇。

　　“拨款+创收”的运行模式能否改变

　　李建忠多年以来一直坚持的观点是，事业单位改革动力机制的形成，关键在于事业单位已经习以为常的“拨款+创收”的运行模式能否改变。“拨款+创收”模式是上世纪90年代事业单位财政困境和市场化改革导向双重作用孵化的结果，已经成为多数事业单位基本和常规的生存之道。

　　在这种模式下，事业单位一方面依靠财政补助维持运行，另一方面积极利用自身资源从市场获取收益。

　　这种模式最大的问题是背离了事业单位的公益性的基本目标。要改革这种模式，促进事业单位形成与公益属性相一致的动力和激励机制，需要资源和监管的双重保证。

　　首先，政府应切实保障公共服务的财政投入。根据分类改革的财政政策，对公益一类事业单位，比如提供义务教育的学校，财政将根据业务需要提供经费保障；对公益二类事业单位，比如医院，财政将根据其业务特点和财务收支状况，给予经费补助，并通过购买服务等方式予以支持。但其保障力度和对现有创收收益的替代水平，将对改革产生至关重要的影响。

　　在加大财政投入的情况下，要使资源投入产生相应的公共服务效益，另一重要的保障措施就是如何加强监管，规范事业单位及其职工的行为，以完善的制度和有效的监督，将事业单位拉回公益服务的轨道。

　　对于事业单位工作人员而言，改革的动力取决于这种改革是增量改革还是减量改革。“拨款+创收”模式是他们在财政困境下的被动和无奈的选择，无论是学校收取家长的赞助费、医生的回扣，还是科研人员的项目劳务费，现有的财政和工资制度，迫使他们无一不处于道德和法律上的尴尬地位，让知识分子的尊严和脸面面临前所未有的挑战。

　　从现有改革的措施看，正如公众所担忧的，聘用制度、工资制度、住房制度、社会保障制度等的改革以及权益保障措施的不完善，对事业单位工作人员与相关社会群体的利益关系产生了巨大影响。公共部门内部存在的事实上的资源和利益分配的不公平，使他们对自身的职业前景感到担忧，对自身专业人力资本的价值和公共服务的意义产生怀疑。如果在这一问题上采取放任态度，必将对改革动力机制的真正形成造成损害，也将不利于公共服务事业的健康发展。

　　综合《中国青年报》、《中国新闻周刊》

编辑：尹盼秋