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在新型城镇化建设中增加公共产品有效供给

//www.auribault.com 2014-08-19 来源：广西日报

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　　黄晓虹

　　公共产品是满足社会公共需要的产品与服务，是具有非排他性和非竞争性的产品与服务，从经济学的角度来看，凡是市场无法有效提供的产品与服务，均可以列入公共产品的范畴。广西是后发展欠发达地区，当前和今后一个时期，公共产品供给仍是“短板”。在新型城镇化建设中增加公共产品的有效供给，不仅可以改善民生、增加就业，也能有效优化发展硬环境，起到“一石多鸟”的作用。

　　现阶段我区公共产品供求矛盾较为突出

　　新型城镇化建设对城市民生性公共产品供给提出更高要求。努力走出一条以人为本、集约高效、绿色发展、四化同步、城乡一体、多元特色的新型城镇化道路，是我区新型城镇化的新趋势新要求。“以人为本”的新型城镇化建设将改变过去户籍与公共产品消费权挂钩的机制。截至2013年底，我区城镇常住人口达到2115万人，常住人口城镇化率为44.8%，户籍人口城镇化率仅为22.3%，这意味着超过1000万人居住在城镇但没有城镇户籍。也意味着在推进新型城镇化过程中将会释放出极大的公共需求，大大增加城市公共产品供给的压力。同时，城镇非户籍的常住人口往往收入水平较低，自我保障能力较差，难以完全通过市场化的途径获得住房、教育、卫生医疗等一次性消费支出较大的产品。这又决定了我区城镇公共产品供给必须以政府投入为主，尽可能降低“排他”门槛，使尽可能多的城镇非户籍人口能从中受益。

　　城乡一体化发展中公共产品供给均衡压力较大。城乡经济发展不均衡直接影响城乡公共产品的供给水平。近年来，我区加大农村公共产品的投资力度，城乡部分民生类公共产品的均衡化水平得到显著提高。然而，从总体上看，我区城乡间公共产品供给的差距仍然较大，有数据表明，2012年我区75个县（包括自治县）县均财政支出和人均财政支出分别为17.91亿元和44.92元，分别远低于14个地级市市均财政支出和人均财政支出的66.74亿元和6684.73元。市县两级政府保障能力的差距将直接反映到公共产品的供给水平上，因此，我区统筹城乡公共产品供给的压力仍然很大。

　　理顺事权与支出责任，更好履行政府职责

　　有效提供公共产品是市场经济条件下政府弥补市场失效所应承担的重要职责。政府履行好这方面职责的一个重要前提是理顺事权与支出责任，这需要从三方面着手。

　　一是通过合理划分事权，提高公共产品供给的“命中率”。在现行体制下，中央政府与地方各级政府的事权划分基本上是包含与被包含的关系，宪法并未规定地方各级政府所独有或可独立行使的事权。这就自然而然地形成以“自上而下”为主的公共产品的供给决策机制，即由中央和省两级政府及其职能机构主要根据宏观和中观层面所反映出的问题，决定公共产品的供给结构、供给数量和供给方式。目前，我区市县两级政府财政自给能力相对较低，上级转移支付占地方财政支出的比重相对较高，其中专项转移支付也占有较大的比重，但部分专项转移支付所指向的事权本就应由地方政府负责，但现实中存在着上级政府过度干预地方性公共事务的问题。由于地区间社会经济和文化发展有较大的差异，上级政府在制定政策时难以准确体察不同地区的诉求，也不可能根据各地情况制定差异化的政策。这就容易造成部分公共产品的供给与百姓的现实需求不完全匹配的问题。因此，要提高公共产品供给的准确性，首先，要从行政管理体制上对政府间事权的划分进行厘清，通过深化行政审批体制改革，逐渐将适合于地方管理的事权下放至地方。其次，可尝试对公共产品的供给决策体制做出改变，让基层百姓切实享有知情权、参与权、管理权和监督权，从而建立起政府对需求表达的识别机制和瞄准对接机制。

　　二是厘清各级政府的支出责任，保障公共产品供给的资金来源。各级政府在参与财政资源配置时各有所长，也各有所短，考虑到国家主权和全国经济市场的统一、宏观政策的协调以及外部等因素，由行政管辖范围更大的中央政府履行调节与流动性要素配置有关的市场统一和收入分配、宏观调控、对外关系和国防安全等方面更为合适。地方政府则在空间和制度距离上更接近于纳税人，在提供与纳税人日常生活直接相关的公共产品方面则更有优势。一般来说，根据适宜性和效率性原则来划分“谁该干什么事”，对于由本级独立承担的事权，由本级统筹财力安排，承担支出责任；对于涉及多级政府共同承担的事权则应合理确定省市县资金分担比例。

　　三是通过合理划分收入，增强地方政府的财政保障能力。与民生有关的事权应逐步下放至市县两级政府，中央和省两级政府对共享事权应承担区域内均衡和财力协调的责任。同时，还需要通过深化分税制改革，给予地方更多的自主财力，使财权与事权大体匹配，一方面，可以考虑通过将一些指向地方事权的专项转移支付归并至均衡性转移支付，使地方能够更灵活的支配转移支付资金；另一方面，应逐步完善地方税制体系，使地方获得与中央和省相对独立的财源，从而为公共产品的有效供给提供财力保障。

　　发挥政府引导作用，拓宽公共产品供给渠道

　　理论上讲，公共产品应由政府来提供，但这并不意味着其他经济主体就无法介入，国内外的实践已经表明，其他的经济主体或社会资金也是可以参与到公共产品生产领域的。要注意发挥政府引导作用，通过改革投融资体制，吸引社会资金和民间资本参与公共基础设施建设，大力推进民生工程建设，扩大就业。从广西的实际来看，政府可以采取多种财政手段或杠杆解决城镇化建设中公共产品供给所存在的资金缺口问题。

　　一是政府通过市场化的形式，向相关经济主体购买公共产品与服务。如通过公共招投标方式，承诺一定的利润率，由各相关主体提供，一定期限后，政府赎回；也可以通过承包、租赁、托管等方式，政府支付一定的费用来实现公共产品的提供。

　　二是政府通过多种补贴的方式，引导相关经济主体向社会提供公共产品。这主要适用于那些投资收益低，回收期限长的项目，可以通过政策扶持、财政补贴、税收减免、贷款贴息等方式来引导各经济主体进行投资公共产品领域。

　　三是政府通过授予特许经营权方式，鼓励符合条件的经济主体投资准公共产品领域。如在城镇通讯、有线电视、自来水供应等领域，允许其通过一定的收费来回收其成本，实现合理的收益。

　　（作者为广西财经学院副院长、教授）

编辑：尹盼秋