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建立合理的公职人员薪酬机制正当其时

姚文胜 //www.auribault.com 2014-10-28 来源：深圳特区报

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　　公务员薪酬的普遍提高应该有一个基本前提，就是切断公务员利用公权力谋取不正当收入。深入推进政治体制改革，制定权力清单，清理不合理的行政审批事项，完善权力的监督制约机制，减少权力寻租的空间。

　　如何建立合理的公务员薪酬制度历来是社会关注的热点话题。通过改革建立适应时代需要的合理的公职人员薪酬机制是当前及今后一段时期内党风廉政建设的重要举措。笔者认为，现阶段有必要推进“适薪养廉”制度建设，以进一步健全预防腐败体系建设。

　　A 现行公务员薪酬制度的优势体现在退休后

　　依据《公务员法》，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金四大部分。基本工资由职务工资和级别工资组成，这两项是相对固定的。津贴有地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等，而补贴包括住房、医疗等补贴，此外，在定期考核中被确定为优秀、称职的，可以享受年终奖金。根据2014年4月中国社会科学院发布的《中国经济前景分析（2014年春季报告）》，2012年公务员平均工资为46207元，而同期城镇单位职工名义平均工资已达47593元，公务员工资已经略低于城镇单位的平均工资水平。横向对比，公务员的薪酬相较于国有及国有控股企业远远不及；纵向对比，公务员与其人力资本水平类似的教育、卫生、文化等行业也属偏下水平，远远落后于金融业、信息业的平均工资。在这种数额的薪酬水平下，公务员的工资相较于生活成本显得“捉襟见肘”。

　　如果单以工资论，公务员薪酬与其他社会职业体现不出任何优势，考虑到养老、医疗与住房等相关福利，其薪酬优势才得以显现。根据社会保障领域的专家估算，目前我国企业养老金替代率（即退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平的比率）只有40%，且呈持续下降的趋势。而根据世界银行前首席经济学家斯蒂格利茨的研究，要维持退休后的生活水平不下降，养老替代率必须保持在70%以上的高位。即使按照国际劳工组织建议的养老替代率的下限55%的标准来衡量，我国企业养老金的替代率也远远不够，处于国际警戒线以下。反观我国机关事业单位养老金替代率，一般维持在80%—90%的水平，与企业养老金替代率的差额远超美、加、英、德等发达国家。而且，公务员不参加全国统一的社保制度，养老保险等个人不用缴费，全部由政府财政负担，但是退休待遇调整却与在职人员同步。医疗保险方面也是如此，虽然北京、山东等地区开始尝试将其并入职工医疗保险，按照确定比例缴纳医保，但毕竟区域有限，公务员仍能享受补充医疗保险的待遇。综上所述，公务员工作期间薪酬待遇不高，而退休后生活相对有保障，这就是当前公务员薪酬待遇的真实写照。正是这种当下与未来的认知差异，导致公务员与公众间的不理解：一方面公务员群体普遍觉得委屈，认为自己薪水低，希望工资得以增长；另一方面普通民众普遍觉得公务员待遇好，对公务员涨工资则表现出极大的反感。因此，有必要改革现有公务员薪酬体制，建立合理的薪酬机制。

　　B 现行公务员薪酬制度与社会发展存在一定程度脱节

　　公务员的工资不能是越低越好，因为公务员现行的低水平薪酬机制的弊端已经有所显现：一是不能如实反映公务员职业的机会成本，不利于公务员职业竞争力的提升。依照社会分工的观点，公务员是层次较高的职业，其属于脑力劳动者的范畴，是专门从事监督生产、管理国家的群体。公务员的人力资源成本及入职门槛相较其他职业也较高，对于学历、职业道德水平等多方面要求较高。根据相关数据，公务员目前平均接受教育年数为13.4年，与之水平接近的是信息传输、计算机服务和软件业（13.37年），金融业（13.86年），科学研究、技术服务和地质勘查业（14.18年），教育（14.32年），卫生、社会保障和社会福利业（13.37年）。与同等人力资本水平的其他职业相比较，公务员工资明显处于低水平。就公务员职业本身的经济成本来说，入职前人力资源成本投入巨大，如果入职后没有一个相对水平较高的回报率，那么公务员职业对于高素质人才的吸引力一定会大大降低，而这必然会对社会治理能力产生负面影响。二是增加了公务员群体与公众矛盾，影响了收入分配制度改革。公务员薪酬制度的改革属于社会收入分配制度改革的重要一环，当前阶段公众之所以对公务员涨薪容忍度不高，一方面是对自身薪酬增长落后于GDP增长的不快，另一方面则是对公务员“重福利”的薪酬体系的不满，而现阶段前一个因素作用更大。需要强调的是，公务员现阶段相对较高福利的薪酬制度并不是靠权钱交易腐败而来，而是按照国家政策获得的。这是一种特权化、制度化的分配政策，有的人脱离实际对这种制度安排进行“抹黑”，对其进行“妖魔化”，这是欠缺理性的现象。当然不可否认的是，这种制度化的安排在一定程度上耗费了一定的公共资源。以每年全国人大通过的财政预、决算来看，我国行政经费占财政经费总支出的比例接近20%.如此体量巨大的开支，极易引发公众不满情绪，使得公务员涨薪面临极大的社会压力。三是促发公务员对于金钱的渴望，不利于党风廉政建设。公务员不仅是国家公职人员，同时也是社会个体。而对于社会个体的生存发展来说，在市场经济社会环境中，“开门七件事”都需要花钱，因此最直接的结果就是货币资产十分重要，福利待遇多是退休之后得以体现，无法解决日常生活中的“燃眉之急”。在工资不能保障基本体面生活的前提下，部分公务员势必会利用国家赋予的权力进行寻租活动，以获得不法利益，从而造成腐败蔓延的现象。综上所述，笔者认为赋予公务员高薪不一定能促进廉洁，但是脱离社会实际的低薪则必然导致腐败。

　　C “适薪养廉”是有别于“高新养廉”的新型制度

　　“适薪养廉”不同于“高薪养廉”，一味给予公务员高薪不仅国家财政无法承受，还不利于反腐败工作的深入推进。要做到“适薪养廉”，需要从以下五个方面着手改革。

　　1、适合的薪酬收入水平和结构。现阶段，不论是发达国家，还是发展中国家，公务员薪酬待遇在整个社会体系中均处于较高地位，因此，适度提高公务员薪酬待遇从长远看是必然趋势。在充分保障公务员基本体面生活的前提下，国家根据各地生活水平的差异形成弹性薪酬机制，确立基本的起薪点，根据物价上涨等多重因素适当调整公务员的薪酬水平，使公务员也能享受到经济发展、收入增加的红利。针对目前部分地方津补贴发放随意的现象，建议在整顿津补贴发放数量，严格申领程序的基础之上，确立基本工资收入为主，发放津补贴为辅的结构模式，具体数量上，以工资收入占总收入的70%—80%，津贴占20%—30%为宜。此外，对于在医疗、养老等福利，亟待破除双轨制，将其纳入统一的社会保障体系之中，以市场化手段实现节约公共财政的目标。

　　2、适合的人员数量。公务员在我国不仅包括公务员本身，还包括各种承担社会管理职能的事业单位，因此，在我国，公务员应当从广义上去理解。对于我国公务员的数量一直没有一个准确的数字，但是依照国务院法制办、中央组织部、人力资源社会保障部负责人就《事业单位人事管理条例》答记者问时披露的数据，我国事业单位达111万个，事业编制3153万人，考虑到整个公务员群体，其总量一定相当可观。所以淘汰冗员、合理设计公务流程并简政放权，才能将公务员数量有效精简，可以节省开支，提高在职在岗公务员的薪酬。

　　3、适当的内部分配机制。公务员合理薪酬制度是建立在公平合理的内部分配机制的基础之上，要千方百计提高基层公务员的薪酬水平，取消基于特权的不合理的分配事项，尽可能实现劳动付出与回报的统一。当然，公务员薪酬的普遍提高应该有一个基本前提，就是切断公务员利用公权力谋取不正当收入。深入推进政治体制改革，制定权力清单，清理不合理的行政审批事项，完善权力的监督制约机制，减少权力寻租的空间。在保持对于腐败打击的高压态势的基础上，通过宣传、学习等活动促进廉洁自律的社会风气的发展壮大，以实现廉政教育的长效机制。

　　4、适当的薪酬标准。依照笔者的观点，应当按照公务员的劳动强度分类定薪。公务员分类应该按照工作岗位、职责大小及工作的辛苦程度来决定。对于贴近基层、较为劳累的岗位理应设置更高的薪水。对于聘任制公务员，薪酬标准更需规范，以法律文件的形式明确年薪数量。还要进一步实行公务员分类制改革，对于法官、检察官等特殊公务员群体有必要进行单列，根据岗位的性质放宽管理，探索与行政级别相脱离的薪酬标准，以保证这类专业岗位的人员素质，激发其工作的主动性与积极性。

　　5、适当的薪酬改革时间点。目前，社会公众对于公务员薪酬的增长还很敏感，所以改革时间点的选择就显得相当重要。2014年5月16日国务院批复同意建立由发展改革委牵头的深化收入分配制度改革部际联席会议制度，加强对深化收入分配制度改革的统筹协调。预计在2014年底，社会范围内收入分配改革方案就会出炉，在各个社会阶层工资普涨的预期之下，估计推进公务员薪酬制度改革会减少不少阻力。所以说，只有社会范围内收入分配改革深入进行之后，才是恰当的薪酬改革时间点。

　　6、加大对公务员贪腐行为的追责和打击力度。公务员薪酬制度不仅关系万千公务员的基本生活，更为重要的是关系到预防腐败体系的完善。在确立“适薪养廉”制度的同时，应当加大对各种贪污腐败行为的打击力度。如果薪酬待遇的水平和标准提高了，腐败的现象依然严峻，党和政府将面临更大的执政压力。因此，依法加大打击贪腐行为的力度，是建立适薪养廉制度必经的环节。（作者系深圳大学特约教授、硕士生导师）

编辑：周文