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创新社区治理模式提高社区治理能力

刘同昌

//www.auribault.com 2015-02-28 来源：青岛日报

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　　党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略任务，并且要求统筹城乡社区建设，促进群众在城乡社区治理中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这就需要我们深刻理解国家治理和社区治理的内在关系，科学把握社区治理的基本特征，积极推进社区治理创新。

　　一、社区治理的基本特征

　　社区治理属于地域性基层社会治理范畴。这首先表现为社区治理属于人们通常所说的“块块管理”，也就是对某一地域范围内的公共事务和公共行为实施综合治理，而与专门治理某一类事务的“条条管理”具有显著区别。其次表现为社区治理是整个社会治理的基础环节，属于社会治理的前沿阵地，直接面对居民群众，具有零距离了解社情民意和群众需求的天然优势，能够做到在第一时间提供服务、解决问题。

　　社区治理是行政管理服务和群众性自治的有机结合，具有明显的共治属性。尽管我国现阶段社区治理的操作单元主要被界定为居（村）民委员会辖区共同体，但对于这类社会共同体的服务管理，既属于基层政权组织的职责范围，又属于基层群众性自治的作用空间，其治理主体是多元的，其共治属性是明显的。

　　社区治理主要依托社区服务来推进实施。尽管社区治理的手段方式具有多样性、综合性，但其基本手段和方式是社区服务。例如，救助工作的社区化管理，使贫困阶层的利益诉求转向了社区；人口老龄化尤其是企业退休人员的管理服务的社会化，使广大老年人的利益诉求转向了社区；住房商品化使广大业主的一部分利益诉求转向了房屋坐落的住宅小区及其社区物业服务管理机构；对于那些成千上万的流动人口的服务管理，也需要依托社区来组织实施。寓管理于服务之中，在服务中实施管理，在管理中体现服务，是社区治理创新的努力方向之一。

　　二、社会治理体系改革与发展面临的形势

　　一是社会结构矛盾呈现多发态势。由于协调社会关系、调整社会利益的体制机制滞后，社会管理缺乏系统性和协调性，社会参与不足，社会领域管理和服务出现薄弱环节；由于纠纷解决、权益保护体制机制不配套，一些改革中遗留问题、决策失误问题、局部利益受损问题、收入差距过大问题等还不能完全得到及时、公平、有效解决，导致不同社会阶层、社会群体利益失衡，不同利益群体之间冲突增加，社会矛盾积累，社会张力增大；由于青岛优化调整产业结构和提升城镇化水平，劳动力转移和就业压力将会进一步加大。未来发展面临思想舆论统一难、各方利益协调难、矛盾纠纷化解难、流动人口管理难、老龄人口比例大等社会管理的新情况新问题，社会管理难度加大。

　　二是防范社会风险的压力增加。随着青岛市全面深化改革开放，社会管理环境从静态封闭走向动态开放，社会管理领域从现实社会延伸至虚拟社会。社会矛盾的关联性、敏感性、对抗性增强。面对日益纷繁复杂的社会管理要素和矛盾纠纷，社会治理制度还不够健全，体制机制还不够完善，手段相对滞后，对一些特殊高危群体管控仍是难点。

　　三是生态环境建设面临转折点。由环境污染引发的社会矛盾持续上升，常常会诱发社会不稳定因素。这些社会转折点的出现，对我市创新社会治理形成了倒逼压力，应当在打造经济社会发展先行区的进程中努力加以解决。

　　三、提高社区治理科学化水平

　　建立健全社区治理法律体系。

　　我国社区治理的法律法规分散在宪法、行政法等诸多法律中，涉及法律文件近150个、法律条款500余个，而且大量法律规范要素不全、法律效力等级参差不齐、法律体系结构不完整。为此，应制定一部专门的城市社区治理法。

　　当前，我国法律对于如何在制度上保证社区实行自治等问题缺乏具体条文规定，一些社区居委会在遇到突发公共事件时经常不知如何依法依规处置。为此，应根据政社分开、权责一致的原则，进一步明确居委会的职责范围。可在法律上明确居委会的自治、协管和监督职责，确保居委会工作机制和运行机制畅通；通过法律条文确认居委会可以从政府财政、社区募集等渠道获得社区治理的资金，并保障资金运用合理规范；培育非营利性的社区服务中介组织，依法规范其运行管理，为其发展创造良好环境。

　　创新社会治理体制，主要是转变治理方式。

　　第一，坚持系统治理，把社会管理从政府单向管理向政府主导、社会多元主体共同治理转变。

　　第二，把握群众需求的脉搏，是保证基层服务和管理精准有效的前提。基础不牢，地动山摇。习近平总书记曾指出，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。这一要求是更好满足群众需求，提升基层治理能力，进而推进国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。

　　第三，精准有效的服务和管理，要瞄准群众需求，及时满足广大人民群众的迫切需求，满足社会和谐稳定发展的现实需要。这就要求我们紧紧围绕民生难题，打通服务群众的“最后一公里”。具体来说，首先要使基层组织去行政化。这并不是说基层组织可以脱离政府管理，而是要把基层组织从各级政府下派的繁杂行政任务中解放出来，将主要精力放在群众自治、为群众服务上。

　　第四，要盘活治理资源。既要合理配置各种治理资源，将配置重点放在基层，使基层在提供服务和管理时有职有权有物，也要注重调动和整合城乡社区内部各种治理资源，充分发挥传统组织与力量在基层治理中的优势作用。

　　强化和改进基层政府组织在社区治理中的主导功能。

　　增强基层政府组织的公信力和执行力。基层政府组织特别是街道办事处和乡镇政府在社区治理中发挥主导作用，是这些组织义不容辞的法定职责。这就需要进一步深化基层行政体制机制改革，加快转变基层政府职能，增强面向社区的社会管理和公共服务能力，增强基层政府组织的公信力和执行力，创新行政管理服务方式，指导和帮助社区群众性自治组织依法开展工作。为此，需要加快街道办事处法制建设步伐，规范街道设置，优化街道管辖规模，整合街道内设机构，增强街道对基层政府职能部门的协调监督职能，解决街道责权失衡问题，探索构建以街道为主导的属地化社区治理体系。

　　坚持综合治理。治理手段从行政手段为主的单一手段运用过多，向多种手段综合运用转变。多种手段包括道德教育的手段、行为规范自律的手段、社会矛盾调节的手段等。动员组织社区成员广泛有序参与社区治理是社区建设和社区治理创新的突出任务之一。要注重用共同需求、共同利益来调动社区成员广泛参与的积极性，坚持互利互惠、成果共享原则，在共治中共享，在共享中共治。

　　坚持源头治理。把治理关口从事后处置向事前和事中延伸来转变。源头治理包括两重含义，首先是政府的各项决策在决策前要广泛听取群众意见，经过充分论证和必要听证，保证决策符合客观实际，符合群众要求，符合国情、国力。另一个含义就是源头治理要将各种利益诉求的解决，利益矛盾的削减，力争在群众自治范畴和基层工作范围得以解决，来增强社会和谐，激发社会的活力。

　　探索治理的新模式推进服务创新。

　　第一，坚持让人民评判、让人民满意的理念。建立以诉求随时表达、诉求快速反映、诉求及时解决为核心的诉求表达和处理机制，进一步完善权力阳光运作，扩大城市重大工程建设社会民主参与。对群众在网上对各级政府提出的建议和意见要及时梳理，能够直接解答和解决的就直接解答和解决；当前解答不了的按照部门分工，由相关职能部门限时回复并给予解决。

　　第二，健全利益协调体系。妥善处理群体共同利益和不同群体特殊利益的关系，坚持关口前移、源头治理，建立人民调解促和、司法机关保和、特殊举措求和的社会矛盾化解机制，推广律师进社区等做法，构建矛盾化解工作网络。通过向社会征集群众好建议和政府办实事项目，倾听民声、吸纳民智、凝聚民心，形成便捷通畅的多元化诉求表达网络，有效预防和减少各类矛盾发生。

　　第三，建立公正的民权民利保护机制。进一步健全司法制度和司法干预程序，健全和完善公民合法财产保护制度，在城市动迁、农地征用、环境污染等方面，坚决遏制对群众合法权益的侵害。健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建更加和谐的劳动关系。完善社会稳定风险评估机制，对教育、医疗、拆迁等涉及百姓利益、群众意见比较集中、矛盾比较突出的问题，要先听群众怎么说，再定自己怎么做。

　　第四，树立共同治理的理念，加强与群众的沟通互动。培养群众的协商精神，鼓励群众参与到城市发展和社会公共事务中来，实现大家的事大家办。政府的重大决策都要举行听证会，开门决策、开门纳谏、开门评估。通过党政、专家学者、行业企业、媒体和市民等方面的联动，组建行业治理、市校合作、社区治理等综合性社会组织，把社会不同方面的被动介入转化为主动参与，从而促进公民增强责任感和使命感。

　　第五，社会治理的核心是社会参与。随着国家行政管理体制改革的逐步深化，我市正在推进政府职能转变，其落脚点就是简政放权和促进参与，促进社会各类主体参与城市和社会事务。这就意味着在今后的城市和社会事务中，各类市场组织和社会组织具有平等参与的机会。说到底，就是突出城市和社会事务的共治。从这个意义上讲，把我市打造成为经济社会发展的先行区，关键就是要坚持党的群众路线，最大限度地调动全市各方面的力量，平等、积极、有序地参与到城市发展和社会建设中来。

编辑：周文

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