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社会建设着力点：创新社区治理

范军

//www.auribault.com 2015-07-21 来源：深圳特区报

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　　社会建设涉及到方方面面，其中最主要的内容之一就是如何搞好社区建设。社区已成为各种社群阶层集聚点、各种利益主体博弈点、各种社会组织落脚点，同时也是各种社会矛盾交织点，更是社会建设着力点、社会服务出发点和社会发展增长点。

　　从整体来看，社会治理目前正处于综合创新阶段，重心在基层，基础在社区，需要调配行政、市场和社会多方面的资源，构建一套“全服务模式”来有效整合这些系统而庞杂的资源，通过倒逼方式推动社会治理创新。在社区层面强调制度化跨界合作，解决社会日益碎片化和原子化问题，通过合纵连横协调行动，实现社区可持续发展。

　　全服务模式要调动各方力量参与公共服务供给，满足公众多元化需要

　　社区建设倡导全服务模式，其发展要素可以归纳为“行政‘活’起来”、“社区‘动’起来”、“居民‘熟’起来”、“管理‘实’起来”。

　　管理再简化，行政“活”起来。首先要催生“无缝隙”政府，轻装上阵。全服务需要弹性、扁平和无缝隙政府结构，政府不再是公共服务唯一提供者，要将部分职能让渡给社会组织，通过建立多元化合作伙伴关系，吸引和调动各方力量参与公共服务供给，满足公众多元化需要。

　　突出公共服务导向，强化“一站式”供给。“全服务”创新旨在简化和变革政府机构与服务对象间的关系，强调应用联合、协调整合方法，借助先进信息技术为公众提供零距离的公共服务，增进各供给主体间持续地进行交换与共享，协同工作为公众提供联合服务，实现一站式供给。

　　资源再整合，社区“动”起来。要合理配置资源，调动全社会积极性。整合资源是社区经济和社会发展的重要基础和关键要素，社区作为相对独立的地域性共同体，需要行政、市场、社区三种机制互补。既要用好行政手段动员和整合资源来深化服务，还要利用市场开展便捷而高效服务，更要倡导和鼓励开展无偿、低偿和有偿服务相结合服务，达到资源合理配置。

　　优化社会资本，建立共享与分摊机制。“全服务”是一种集成式社区服务，必须区分政府部门、社会组织所能提供公共服务的类别，明确各类社区组织及驻区企事业单位责任与义务，并对各类社区组织及驻区企事业单位提供资源、分摊成本上做出相应规定。

　　社区再组织，居民“熟”起来。社区再组织化，达成社区“治理合约”。社区再组织化是居民通过多边协商，达成共识，解决冲突，增进信任，合作治理的过程。其路径就是培育业主组织、服务机构、志愿者队伍、社会企业等各类社会组织，促进社区自我协调、自我维系、自我发展、自我服务。

　　树立新社区人才观，发挥社区人才的引领作用。当下城市社区是由熟人、半熟人以及更多的陌生人组成的结构单位，人口异质性明显突出，生活方式、价值观念日趋多样化。要引导和鼓励居民积极参与社区公共事务，维护公共秩序和公共利益，需要大量具有公益心的志愿者和有影响力的道德楷模及社区精英参与。

　　系统再营造，管理“实”起来。自下而上倒逼改革，实现社区行政归一。当社会系统运行和人们共同生活产生一定功能需求时，就要求有某种结构性社会组织和社会活动来承担，进而需要相应制度设计来实现社会和谐。以“全服务”为触点，有助于形成倒逼机制。

　　流程再造，实现基层复合型治理。运用大数据科技而形成的线上治理模式和社区“全服务”体系，要求社区治理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，将有利于改进政府运作流程，提高扁平化程度，从而构建一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的敏捷性结构。

　　构建全服务模式，寻找公共服务可持续发展路径

　　在社会主义市场经济发展的推动下，社区必将成为中国社会最重要的社会微观单元，政治建设功能社区化、社会管理功能社区化、社会服务功能社区化、单位属性功能社区化、社会多元问题社区化，已成大趋势。全服务突出“社区在一线、服务是主线、保障是红线、民生是底线”理念，寻找公共服务可持续发展路径。

　　信息分类，提升决策与服务效率。行政区内的各个社区发展特色和资源条件各有差异，需要在社会治理平台上，进行社区分类，利用大数据全面、鲜活、统一、实用和权威性特点，促进决策分析科学化、社会管理精细化，实现社会建设可持续发展。

　　发现社区敏感点。在社区基本信息的采集过程中，实行事件“采办分离”，网格信息员只负责采集“眼见为实”的基础信息和社会事件，后续处理由专业部门负责，有效预防知情不报、信息过滤和问题积压现象；实行分类分级处置。以实时、海量、专业采集为信息源，实现对问题信息及时更新和动态监控，当城市运行出现异常，及时发现社区敏感点，从社区源头上把关。

　　首先要找准社区薄弱点。通过对公共基础信息数据多层次挖掘，实现对社会服务管理运行状态多角度分析，建立民生服务和城市管理预警机制，提升领导决策水平和部门行政效率。传统社会管理最大的薄弱点在于，信息获取被动、形势不可预知、出事毫无征兆、难以提前掌控，存在“信息空白”、“信息误差”、“信息孤岛”、“信息壁垒”现象。对城市和社会管理难免“盲人摸象”，天天坐在“火山口”上，时时准备当“消防队员”。

　　其次要抓好发展关键点。行政管理层级较多、链条过长、耗时较久，导致一些社会问题积压、贻误、发酵，影响基层基础稳定的情况，需要优化工作流程，缩短管理链条，实现快速反应，推行基层治理，下沉力量，夯实社会服务基础。开发数据分析功能，深度挖掘数和据的意义，抓好社区发展关键点，因地制宜地制定发展计划，提升服务均衡值。

　　需求分类，推动社区服务资源高精度整合。发展社区服务就是要保障其供给从数量、质量、结构、方式等方面满足这种需求。全面了解服务需求，通过资源整合，实现公共服务高精度配置。

　　服务睦邻定点。将社区划分成若干个睦邻单元，并以此为基础实施精细化管理、精准化治理，基础单元与业务单元叠加，各方管理力量整合下沉，夯实基层基础，确保“小事不出单元，常情不出社区”。

　　服务内容定需。全服务要求制定完善的社区服务系统和具体需求体系，譬如社区老年人服务、社区残疾人服务、社区优抚对象服务、社区精神患者服务和社区特困家庭服务等。

　　服务项目定性。“全服务”要求理顺社区服务体制权责利关系，科学限定公共服务边界，创新公共服务供给形式，根据服务内容和对象对服务项目定性，合理并明确划分哪些是无偿服务、哪些是代偿服务、哪些是有偿服务、哪些是低偿服务，编制明确定性指导文件和导则。

　　服务提供定时。依据不同服务受众的特点和要求，通过数据平台自动生成社区服务需求时间表。大致分为常态化定时服务、预约式定时服务、前瞻式定时服务和突发性及时服务等四种类型，有序管理和调度社会服务资源。

　　服务产品定量。邀请社会建设领域的专家、学者、一线专业人员和被服务者，共同制定全服务量化标准，在服务质量、数量和计量等方面，形成全服务标准库，并借助大数据分析功能，做到“心中有底、手中有量”。

　　服务输出定责。集成多层次、多主体、多类型、多渠道的服务，需要对各种服务输出进行责任划分，明确有限责任和免责条款，制定过错追究和责任考评机制，并进行充分的社会交代和宣传。

　　特殊个案定制。在通用公共服务体系之外，全服务还推出社区特殊个案定制服务，以弥补服务不足，满足特殊群体的个性化需求，特殊个案采取社区集体会商模式，由社区相关组织和成员，共同制定服务内容和形式，形成服务案例成果。

　　推动社区自治，探索包容有序的多元治理机制

　　全服务模式初衷是建立起能够最大限度容纳各种主体、整合各种资源、发挥各方面能动性、高效承载各种功能，并实实在在改善社区民生的新型社区治理机制。

　　在社区层面组建社区服务师先锋队。各社区活跃着家庭医生、青年志愿者、巾帼志愿者、专业社工、社区规划师、心理咨询师、教师队伍、社区专才、社区企业家、社区组织、信息网格采集员、社区巡防队员等个人和团体。全服务有望提供一个整合契机，将这些来自不同战线的有志之士，整编成特有“社区服务师先锋队”，形成“统一电子身份编号、统一贯彻服务理念、统一协调服务领域、统一分配服务时间、统一全服务形象、统一社区服务时间登记”等管理制度，形成社区全服务保障，作为社区治理主流力量。

　　大力发展社区社会组织方阵。社区全服务模式需要大力创新社区民间组织参与机制，积极鼓励并规范社区组织的发展，以公益为目标，以市场需求为导向，构建高效运营平台，集成社区创新服务、整合社会优势资本、动员社会公益力量，引入区外专业机构、链接顶尖智力资源、汇集社会社团组织、培育本土社会企业，衍生社会创新产业，构建立体式社会组织体系，紧紧围绕社区服务链、信息链、人才链、资金链和产业链建设，开展社会组织社区准入、协调管理与评估鉴定工作，形成社会组织发展支撑体系、外部公益资源嫁接体系和社区内生再组织化体系。

　　在社区层面推动多途径合作治理。公共服务供给涉及不同行动工具和行为方式选择，为公共事务治理提供了多元化路径。分别是政府服务、政府出售、政府间协议、服务外包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务。全服务将在不同领域和社区分别采用这些国际通用规则，促进政府与企业、非营利组织之间携手合作，发挥行政手段、市场机制和第三方治理机制的共同作用。

　　发挥主体作用，构建社区共同体。全服务是以改善民生为主要目标，发挥社会多种服务主体作用，为居民提供新型社会服务管理模式。通过创造优美、舒适的生活环境，提升生活质量，使社区成为“生活共同体”；通过人与人的交往与沟通，形成祥和、合作社会环境，使社区成为“社会共同体”，通过互助共济，构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界，使社区成为“精神共同体”；通过强化社区团结、构建共同社会价值观和共同精神追求，使社区成为“文化共同体”；通过产业转型、商业创新、城市发展，使社区成为“利益共同体”。（作者系马洪基金会研究员）

编辑：周文

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