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建立北疆国家公园应遵循哪些原则？

巴哈提

//www.auribault.com 2015-08-24 来源：中国环境报

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　　党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。2015年6月，发改委同中央编办、财政部、国土部、环境保护部等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性。笔者结合多年来工作实践，就建立北疆国家公园进行了深入研究和思考。

　　建立国家公园难在哪？

　　国家公园目前在我国还是一个全新的概念，还未统一建立起关于国家公园的内涵?定位?目标及管理体系和规范等。以北疆国家公园建设为例，还存在诸多难点。

　　自然保护体系建设滞后。新疆区域特征独特，生态复杂多样，至今未制定与自然保护区建设需求相适应的、系统的自然保护区建设目标体系和考核办法。自然保护区、生态文明建设的主体推动力量价值取向缺失、模糊，致使行动迟缓、缺乏作为。

　　法规建设滞后，管理主体复杂。目前，国家公园的法制建设较为滞后，还没有一部完善的国家公园管理法，使国家公园的建设和管理无法可依。同时，国家森林公园、风景名胜区、自然保护区等分别立法，各行其道，各法规执行时易出现矛盾，不利于国家公园体制建设。由于体制原因，目前新疆区域的保护地主要涉及林业、环保、建设、农业、畜牧、兵团等众多部门。多头管理现象严重，部门之间协调困难，给保护地管理带来诸多困难，使规划难以实施。

　　保护地经费投入不足。保护地经费未能进入中央和地方各级政府的国民经济和社会发展规划，基本遵循地方政府负担和保护地自筹的原则。保护地的设立还处于政府推动阶段，民资介入甚少，在缺乏生态补偿机制和自然保护基金的情况下，大部分保护地均难以保证日常经费的充足性和及时性。

　　群众生态管理意识面临挑战。生活在新疆的各族人民在长期的生产实践中，虽然形成了以人与自然和谐发展为理念的朴素生态伦理，但目前受现实主义、功利主义、享受主义的影响，传统的生态伦理约束机制面临新的冲击。保护地所在地区经济基础薄弱，周边居民普遍存在依靠自然资源维持生计的情况，各种破坏保护地行为屡禁不止。

　　建立国家公园应遵循何种路径？

　　通过深入调研和认真思考，笔者认为建立北疆国家公园建设，需要重点把握好以下几点。

　　坚持保护为主。建立国家公园的出发点是加强自然资源保护。要强化自然与生态资源保护，在无害的前提下合理利用，发挥科研、教育和旅游的功能。国家公园区域内的资源一般都是具有国家或国际意义的景观、生态系统及生物多样性资源，这些自然资源历经上百年、上千年的沧桑变迁，是人类的宝贵财富，一旦遭到破坏无法恢复。因此，建立北疆国家公园应始终坚持把生态保护放在第一位，只有在自然资源得到有效保护的前提下，才能适度开发利用，从而推动生态保护与经济增长协调发展。

　　坚持产权明晰。国家公园的核心内涵是自然性、国有性和公益性。当前，新疆适宜建立国家公园的地区主要分布在边区、山区、林区，当地政府和人

　　民群众发展经济的愿望比较强烈。如果国家公园内的自然资源为当地政府或者群众所有，在经济利益驱动下，极有可能造成自然资源过度开发，不符合建立国家公园的目的。为此，建立国家公园建设管理应以中央或自治区政府为主，园内自然资源归中央或自治区政府所有，做到谁所有谁负责、责权利相统一。

　　坚持一园一法。为确保国家公园建设和管理规范有序推进，有效保护园内自然资源，在当前国家没有出台专门的国家公园法律的情况下，国家公园应制定相应的管理办法或条例，实现依法管理。待条件成熟后，可通过出台国家或自治区层面的法律法规，形成完整统一的法律制度。

　　坚持科学规划。为确保国家公园合理布局，从建立之初就应科学规划。国家公园的设立要符合国家和自治区主体功能区定位，应主要设立在禁止开发区和限制开发区。当前，野生动物保护出现的最大问题是栖息地破碎化。由于采矿、高速路建设、水电开发，导致栖息地破坏，野生动植物丧失严重。建设国家公园，在空间上需要大片面积，这样就可能把破碎的栖息地连接起来，有利于生态系统的保护。同时，要积极借鉴国际经验和通行规则，按照世界自然资源保护联盟确定的标准，国家公园的面积应不小于1000公顷，且是具有优美景观并需要保护的特殊生态或特殊地形。

　　坚持理顺关系。强化自然与生态资源保护，发挥科研、教育和旅游的功能；处理好自然生态系统的完整性与行政区域的关系，实行顶层设计，国家管理、政府投资；正确把握政府公共服务与市场配置资源的关系，公园的生态保护基础设施建设与基础性工作由政府负责投资，经营性设施建设可鼓励民营企业或公司投入；处理好依托保护区、各类公园建设的关系，发挥应有的功能与作用，开创适宜新疆的管理新模式。

　　在此基础上，以加强自然生态系统保护为核心目标，以主体功能区制度为依据，以国家重要的生态地理单元为参照，统筹规划，使建立国家公园体制的工作科学、稳妥而有序地开展，完善适合新疆实际的自然保护体系。

　　建立国家公园应解决好哪些问题？

　　一要做好国家公园区功能划分。建立北疆国家公园应划分4个功能区，即严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区。依法严格保护的区域包括卡拉麦里自然保护区的核心区、缓冲区和沿天山一带核心资源区等自然生态系统保存完整的区域。生态环境保育区包括天山、阿尔泰山等广泛区域，其中天山具有极好的自然奇观，也是中亚山地众多珍稀濒危物种、特有种的重要栖息地；天山西部林区、天山东部林区、阿尔泰山林区所管辖的国有森林资源是国家天然林保护工程的重点保护区域；西起精河，东至巴里坤的天山北坡，是重要的水源涵养区，是生产生活的水源地；天山、阿尔泰山林区是新疆重要的生态防护和水源涵养林区。

　　二要制定出台北疆国家公园发展规划。尽快由机构编制部门牵头，联合相关部委，共同形成以5年为时间段的中期专项规划或《北疆国家公园建设行动计划》、《北疆国家公园体制建设指导意见》等文件，并将其作为北疆建设国家公园的指导纲领和近期开展工作的主要依据，逐步形成国家公园建设的模式。

　　三要系统搭建北疆国家公园管理机制。建立“政府主导、管经分离、特许经营、多方参与”的经营机制，在保证国家公园的公益性前提下，通过特许经营方式，充分调动社会各界参与国家公园保护、管理、开发和运营的积极性。建立“多元化资金投入与政府专项财政向结合”的资金机制，在北疆国家公园建设的试点阶段和完善阶段，分先后侧重不同的资金投入比重。建立多层次的监督机制，将主管部门联合相关遗产管理部门制定的长效监督机制、垂直遥感监测与人工实地监测形成的基层巡护监管体系与公众监督作用有机结合。建立地区协同发展机制，通过北疆国家公园建设改善公园区民生，提供就业机会，带动公园区经济发展。

　　四要设立准入标准，规范国家公园建设。为了规范国家公园建设，要明确提高准入门槛，划清界限。在国家公园建设试点之初就要制定国家公园准入标准，对适合建设国家公园的遗产地进行合理的调查、评估、审查和授权，以保证国家公园实现其管理目标。

　　五要加强国家公园相关研究。针对建设符合新疆实际的国家公园及其资源保护、管理经营等方面的全新问题，要着力加强理论和支撑技术研究，进一步提高对国家公园建设的认识和实践水平，包括成立国家公园专家委员会、建立国家公园研究网络、加强国家公园科研机构能力建设，建立国家公园监测体系等。同时，选择合适阶段，积极启动国家公园立法程序。（作者单位：新疆自治区政协）

编辑：周文

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