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精准扶贫要有“治理思维”
于洪生
//www.auribault.com 2016-05-03 来源:解放日报
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  从以往扶贫实践来看,人们更多采取经济思维,并习惯于在扶贫资金、项目、效益上打转转,几乎不去考虑在这个过程中怎样实现多元主体的参与,如何实现资金、项目和其他资源与需求的有效对接,如何进行科学、公正、公开的评估等

  提高多元主体合作扶贫的能力。继续充分发挥政府的引导和统筹作用,该由政府负责的,一定要管好,不能缺位、错位,不能盲目地按照市场规则进行扶贫;不该由政府直接插手的,绝不能大包大揽,要坚决放手由基层百姓自主解决问题

  日前,习近平总书记到安徽考察,来到金寨县花石乡大湾村走访村民,同当地干部群众共商脱贫攻坚大计。习近平总书记要求,各级党委和政府要怀着对人民的热爱、按照党中央提出的精准扶贫要求,打好脱贫攻坚战,让老区人民过上幸福美好生活。眼下,扶贫攻坚的号角已经吹响,各级政府立下军令状,一定要保质保量完成任务。“十三五”期间啃下贫困这块硬骨头,我们是有条件的,但依然面临着十分艰难的局面。

  针对精准扶贫,习近平总书记强调要解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题,并指出:“越是进行脱贫攻坚战,越是要加强和改善党的领导。”比如,“谁来扶”的问题,从既往扶贫工作的现状来看,基层扶贫主体弱化成为棘手的问题。例如,在城市化快速发展的背景下,农村人口出现空心化趋势,这不仅侵蚀了扶贫的社会基础,而且弱化了扶贫的发展主体。由于农村人才外流,许多贫困村出现人才断代状况。在农村“两委”换届选举中,人才缺乏问题不同程度地表现出来。破解类似的问题,需要以新理念来引领,强化“治理思维”。

  扶贫资源要用到实处

  我国扶贫工作已经取得巨大的成就,不仅贫困人口大幅度减少,而且积累了不少经验。与此同时,也暴露出一些问题。比如,有的地方仅仅重视不断增加资金投入,确立更多的扶贫项目,关注把哪些村、哪些户纳入扶贫对象。有的仅注重采取贫困识别手段或监管方式等技术安排,而忽视了把贫困作为一个复杂、系统的社会治理过程。有些地方政府习惯于把扶贫工作当成行政性安排,基本忽略社会治理视角,即把政府看成是唯一或支配性的主体,扶贫的钱由政府投入,项目由政府确立,贫困对象由政府决定,钱和项目都由政府来落实等;其他社会治理主体或是缺位,或是仅仅被动参与,较少有发言权、决策权、监督权,在扶贫工作的各个环节只是被动地应付、顺从。

  全面深化改革的目标定位是,推进国家治理体系和治理能力现代化。社会治理的提出有深刻的历史背景,“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。社会治理思维有助于用新的角度去思考问题,它强调主体多元、社会协同、公众参与,国家管理者是主体,公众也是主体,还有各类组织、各单位都是参加治理的主体。特别是社会组织,在社会治理中具有独特的作用,开展精准扶贫工作理应运用好这一理念。

  从以往扶贫实践来看,人们更多采取经济思维,并习惯于在扶贫资金、项目、效益上打转转,几乎不去考虑在这个过程中怎样实现多元主体的参与,如何实现资金、项目和其他资源与需求的有效对接,如何进行科学、公正、公开的评估等,经济思维替代了社会治理思维。有研究者提出,我们目前的扶贫思维还是停留在解决温饱问题阶段,只关注物质贫困,而忽视社会、文化等因素,没有把扶贫作为社会治理问题来对待,致使扶贫效率偏低、扶贫制度建设滞后、公众及贫困人口参与不强,导致扶贫目标的偏离和变异,不能及时对扶贫政策进行反思与创新。

  社会学中有一个“精英捕获”理论,即指本应该惠及大众的资源却被少数群体(常常是政治或经济上有权力的集团)占有,从而导致较弱群体的利益受到损害。这种现象在扶贫实践中有所体现,如扶贫资源常常向经济基础好、容易出政绩的贫困村或贫困户倾斜,被舆论指责为“扶富不扶贫”。

  扶贫本身具有直接以贫困者为目标,并对其行为进行干预的特征。这在一定程度上可以视为一种社会控制——通过科学识别,对贫困者建档立卡、公示公告、信息录入,将经济收入低的农户从一般村民中区隔出来,将其贴上一种社会“标签”。但这种“标签”有时也容易使得贫困户身份进一步固化,尤需在扶贫中通过其他手段淡化由此带来的负面影响。

  从这个角度而言,单一主体及自上而下的管理方式,不利于从扶贫对象的角度切入思考问题。过度的刚性使精准扶贫变得没有主动、参与的色彩,治理效果上也容易大打折扣。

  城市贫困形势不容乐观

  联合国全球治理委员会对“治理”的界定是,个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。其特征包含四个方面:第一,治理不是一套规章条例,也不只是一种活动,而是一个过程;第二,治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础;第三,治理同时涉及公、私部门及公民;第四,治理并不意味着一种正式制度,但确实有赖于持续的相互作用。

  把“治理”的思维方法用于精准扶贫的分析中,至少需要集中思考如下几个问题:弄清楚谁是贫困者,谁又是扶贫者?贫困者贫的根源在哪,有何表现?贫困者通过扶贫能得到什么,能发生怎样的变化?贫困是一个复杂的社会现象,扶贫同样也是一项复杂的社会系统工程,其中任何一个问题都是动态性、相对性、多样性和多维性的综合。

  以“谁来扶”为例,许多人感到扶贫工作的重点在农村,农村党员干部具有不可推卸的责任,城里人还不是扶贫的重点,扶贫工作与城里人似乎也没有关联性。是否真的这样?显然不是。

  一方面,在城乡发展日益融合的今天,贫困现象不是孤立的。中国正处于快速城市化的进程中,人口在城市与乡村之间的流动越来越频繁,精准扶贫本身需要体现城乡统筹意识。同时,每一个人(尤其是党员干部)只要有想法,都会在扶贫工作中找到位置,或者直接参与社会公益活动,或者通过网络等提供力所能及的帮助。

  另一方面,要看到目前城市扶贫任务同样存在,有相当一批城市贫困人口需要帮助。笔者在基层调研时发现,城市贫困治理的形势同样不容乐观,贫困人口数量比想象的要多。尽管每座城市都有低保标准(低保人口数量已不小),然而即使处于低保线之上的一些人,生存依然窘迫。

  除政府外,不少社会组织、志愿者(包括社会企业)一直把扶贫作为活动的重要领域。社会扶贫主要有两方面作用,一是筹措更多的资金,二是给更多的人提供施展才华和表达爱心的机会。尽管目前社会组织还无法成为扶贫领域的主角,但由于其所固有的专业性、灵活性、持续性、公益性等特征,将会在精准扶贫中发挥越来越重要的作用。

  在以往的扶贫主体框架中,政府是主导力量,社会组织只占一小部分,企业、社会群体所占的分量也不大。但随着我国社会组织的不断发展,它们将成为一支有生力量。扶贫机制创新就是要更充分地发挥社会组织的作用,党和政府应更加支持、鼓励社会组织参与扶贫工作,提高专业化水平及扶贫资金的有效使用。

  还有居民参与的问题。有报道说,有一个组织探索“互联网+公益+扶贫”的模式,每9个网民帮助一户贫困家庭,目前已有3264户贫困家庭收到关爱帮扶;受助家庭的信息由相关扶贫机构、公益组织确认,并在中国互联网发展基金会官方微博分批公示。这一做法和经验,令人印象深刻。

  提高多元主体合作能力

  “扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题,说到底涉及到人的问题。扶贫对象量大面广、资金使用环节多,如果监管机制不完善、信息不公开不对称,就容易导致群众困难没有解决、新矛盾却出现的问题。因此,扶贫不是一项单一性工作,它考验着所有相关人员的素质和能力,也涉及到社会治理水平和能力。

  首先,要推进贫困地区基层干部素质和能力的提升。工业化、市场化、城镇化加快了人员流动,农村青壮年进城务工,留下的是空巢老人、妇女和儿童。因而,贫困地区不可避免地面临人才断层,表现出来就是基层干部能力素质偏低、后备人才不足。尽管近年来国家在人才流动上也想了很多的办法,比如引入大学生村官等,但是效果有限。

  只有狠抓贫困地区基层干部队伍建设,提升整体素质,才能夯实精准扶贫的人才基础。要根据贫困地区的实际情况,开展形式多样的培训,把建设一支“有本领,靠得住”的干部队伍作为一项重要基础工程来抓,更新观念,严把入口关,把群众公认的带头人选出来;切实转变工作作风,学会用法治、民主协商、示范带动、提供服务等方法来推进工作;适当提高待遇,增强农村基层工作的吸引力;拓宽选人渠道,加大后备干部培养选拔力度。总之,要通过多种渠道,改善和优化基层干部的知识、能力结构,切实调动基层干部的工作积极性。

  其次,理顺政府、社会、公众之间的关系,提高多元主体合作扶贫的能力。继续充分发挥政府在精准扶贫中的引导和统筹作用,该由政府负责的,一定要管好,不能缺位、错位,不能盲目地按照市场规则进行扶贫;不该由政府直接插手的,绝不能大包大揽,要坚决放手由基层百姓自主解决问题。

  通过精准施策,找准贫困源,重点解决好贫困户、贫困村最关心的利益诉求,落实好上级扶贫政策。要采取系统思维,发挥党委和基层党支部的政治核心作用,吸引社会组织的参与,多采取民主协商的办法解决棘手问题,形成治理贫困的整体合力。同时,坚持依法治理,按规则办事,注重综合方法的运用,强化道德约束,规范社会行为,协调社会扶贫中的各种关系。

  最后,建立有效的利益诉求机制,提高及时化解扶贫矛盾和问题的能力。要保障扶贫工作畅通、有效的展开,必须创新利益诉求机制。一是确保诉求渠道的多元化,要让扶贫对象有表达的渠道,除了现有的规范性诉求渠道,还要建立起一些更便捷的渠道。二是发挥好媒体的作用,无论是传统媒体还是新媒体,在参与扶贫中都有着重要的作用,应当积极作为。三是建立扶贫政策公开发布及听证制度,让公众有机会了解扶贫工作,参与相关事务。在建立利益保护机制的同时,还应在规范中实现诉求的程序化。同时,坚持预防为主、调解优先,及时进行矛盾调处、心理干预和权益保障,确保群众的合理诉求得到解决。(作者为中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院副院长)

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