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学校委托管理如何实现“三赢”

//www.auribault.com 2014-04-28 来源：中国教育报

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禹天建绘

　　胡卫

　　民进上海市委副主委、上海市教科院副院长

　　编者按：据媒体报道，上海市从2008年开始推广向教育机构或名校购买服务，“帮助郊区薄弱校内涵发展”。服务的主要实现形式是委托管理，每轮托管为期两年，托管费每年50万元。截至目前，已有80余所郊区校受益，另有50所学校的托管正在进行中。作为教育管办评分离的一种新尝试，委托管理在实践中到底前景如何？我们专访了民进上海市委副主委、上海市教科院副院长胡卫，听他谈如何在委托管理的过程中实现政府、支援方、托管学校三方共赢。

　　■在委托管理过程中，被托管学校成熟的过程是政府、支援方、被托管学校三方共赢的过程，这一过程是对“管、办、评”分离机制的有益探索，是促进义务教育均衡发展的重要体制机制变革。

　　■委托管理的目的在于“造血”，而不只是“输血”。支援方只是提供被托管学校短期内变化的一个支点，但最终需要被托管学校内化，独立行走。

　　■委托管理的评价不仅要重视有形的办学绩效，更要遵循无形的教育规律。

　　■充分发挥被托管学校在委托管理过程中的积极性、参与度，调动被托管学校的内生动力，是委托管理成败的关键点。

　　委托管理源自教育均衡需要

　　记者：作为提高学校办学水平的方式之一，委托管理是如何运行的？您如何评价委托管理的实施现状？

　　胡卫：随着教育改革的不断深入，推进义务教育均衡发展，已经成为国家新的发展战略性目标。2010年，教育规划纲要提出“各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”在此背景下，上海、重庆、江苏等地开展了以委托管理方式提升薄弱学校办学质量的体制机制改革，并且逐步取得了成效。

　　委托管理是地方政府以契约的方式，以第三方评估为基础向教育中介组织购买公共服务，引入跨区域的优质教育资源，对区域内的薄弱学校或新建学校进行托管，这一方式与党的十八届三中全会积极鼓励行业企业等社会力量参与公办学校办学精神相一致。

　　委托管理责任主体不变，原学校法人地位不变，学校的章程规程也不变。从委托管理的期限看，两年的时间只能设定有限目标，一般来说，支援方的着力点聚焦在三个方面：一是加强规章制度建设以及执行力度，二是通过诊断等办法提高课堂教学有效性，三是运用各种实践为主的培训手段提高师资队伍水平。

　　从实施效果看，早在2005年，上海市浦东新区政府委托上海市成功教育管理咨询中心管理东沟中学，首开国内委托管理的先河。2008年，上海将新区经验在全市推广。

　　经过几轮的实践探索，委托管理的制度设计得到不断完善，内容与形式愈加丰富，取得了明显的成效，并积累了一些经验：支援方的多元性质有利于多途径、多渠道的改革探索，但需要优势互补。支援主体大多是跨区的优质学校，采用“一对一”模式。这种模式的优点在于母版复制性强，教学指导与教师培训有实体支撑，缺点在于两所不同学校的个性特色项目不一定匹配。民营性质的教育机构作为支援方，优势在于资源丰富、高层专家指导力量强，缺点在于学科、教研针对性较弱。

　　从实际出发把托管做深做细

　　记者：委托管理涉及的方面非常复杂，有校与校或机构之间的对接，有人与人之间的对接，更有理念与理念之间的对接。在您看来，如何才能处理好其中的各项关系？

　　胡卫：不容否认，委托管理在实践中，存在不少亟待解决的具体问题。我想重点谈以下几个问题：

　　跨区域合作中教育行政部门的责任问题。支援方所属的区县教育行政部门通常都有大局观，能选择辖区内有实力、有经验的学校承担托管任务。但需要考虑的是，关心支持力度够不够，是不是缺少激励机制，有没有把支援方学校、校长、教师承担的工作纳入相应的考核范围，是否需要组织支援方进行托管工作的经验、教训交流。而被托管学校所属的区县教育行政部门一般能给予工作支持，但少有政策支持，遇到问题后及时协调处理以及组织被托管学校讨论交流等工作还不到位，这些都需要改进。

　　学校的配对问题。托管九年一贯制学校是个配对难题，教育机构很难胜任，选择同样学制的学校显然更有利。而名气很大、实力过于强的学校，又由于自己起点高、改革任务重，在托管中有时会要求过高，指导也不一定有很强的针对性。我认为最好是选择“门当户对”的学校，从实际出发“尽心尽力”，这样工作才能做到扎实、细致。

　　托管的时间问题。一般规律是，第一年交流感情、建章立制，第二年才进入有序工作。在项目结束时，双方正好是感情最融洽的时候，成效也逐渐显露，项目却结束了。我觉得，托管两年时间太短，3年一轮可能更好。

　　校长的调整与组合问题。目前，上海市不同区的做法不一样，有的保留原来的校长，有的将原来的校长调整为副校长，由支援方派出的校长主持工作。这样做，利在尽量避免矛盾，为支援方派出的校长开展工作创设条件，弊在被托管学校的原校长降位后容易产生抵触情绪。还有，不同的校长组合可能产生不同的情况：双方新校长同时到位，共同选择加强调研、寻找问题作为切入点，容易沟通与交流；支援方派出的校长过于强势，受援方校长往往一年后还不能完全进入角色；受援方校长非常强势，有群众基础，但支援方校长群众基础偏弱，容易造成学校托管后起步不稳。

　　前期的思想准备及合作机制建设。不少学校都提出了“软托管”的定位，明确“输血-造血”的思路，即一年后转换领导主体。部分学校能够明确定位“双赢”，更有利于双方工作的开展。前期的工作团队感情交流至关重要，如有些学校签署“姐妹学校协议”，党支部、工会在托管中也发挥了重要的思想引领、感情交流的作用。教师之间的感情交流也非常重要，主要是支援方人员需要与被托管学校经常交换思想，在感情融洽基础上建立工作威信。而指导教师也需要耐心细致，尤其在听被托管学校教师上课时必须作好思想准备，不能居高临下。我建议，一般最初先不要随堂听课。

　　托管方案的制定及通过。托管方案制定必须经过仔细调查，综合形成意见后制定方案，这样托管方案的针对性更强。可以结合支援方的强项和被托管学校的弱项，如此确定的托管方案也能迅速找到操作要点，方案可行性比较强。如果被托管学校希望支援方全面介入，整体提升办学水平，托管方案就需要全面设计。

　　从原动力着手提升办学水平

　　记者：就目前来看，委托管理取得了很好的成效。然而我们也知道，对教育来说，两年只是一段很短的时间，被托管只是一时，一所学校的办学水平要真正获得提升，还要靠更多内源性的因素发挥作用。在您看来，如何才能激发支援方与被托管学校的原动力，使得委托管理这一地方政策真正落地？

　　胡卫：在委托管理过程中，委托方政府可通过区域教育均衡发展而履行职能；支援方学校及教育机构，在促进被托管学校发展的同时，其自身得到政府公共财政扶持也能健康持续发展；一些农村薄弱校或新建学校，经历了办学理念、管理、教育教学的“输血”、“换血”和“造血”过程而不断成熟，成熟的过程是政府、支援方、被托管学校三方共赢的过程，是对“管、办、评”分离机制的有益探索，是促进义务教育均衡发展的重要体制机制变革。

　　然而，在我看来，目前这一演化过程还处于初级阶段，还停留在政策设计以及经费驱动层面，其内核原动力仍需要催生与激发。

　　首先，委托管理的目的在于“造血”，而不只是“输血”。在实践中，有的委托管理成效显著，有的则效果不明显。一些被托管学校在托管期间办学质量提升显著，但托管结束后，办学质量又开始下滑。如何充分发挥被托管学校在委托管理过程中的积极性、参与度，调动被托管学校的内生动力，成为委托管理成败的关键点。支援方只是提供被托管学校短期内变化的一个“支点”，但最终需要被托管学校内化，独立行走。解决这一问题的关键不在于政策，而在于理念、制度与文化的建设，这个建设过程是一个慢变量，是一个长远的过程，更是一个变数很大的过程，机遇与挑战并存，风险与利益皆有，一切都取决于被托管学校自身的修炼。

　　其次，委托管理的过程除了监管，还需要激励。政府与支援方在本质上是一种委托代理关系。如何克服委托管理过程中的信息不对称问题，如何建立与完善政府对支援方激励、监管并重的制度，也是委托管理能否取得预期政策目标的关键环节。承担委托管理项目的学校或教育机构具有体制、机制优势，拥有专业的学校管理资质和丰富的教学改进经验。但实践中常常出现这样的情况：支援方和被托管学校被额外增加了许多项检查。从政府的角度来说，通过评估、检查来定期监测委托管理的过程质量，是委托管理效果的重要保障。但过多重复的检查、评估则可能制约双方的活力，无法充分发挥优势及优势互补。因此，政府的激励与合理放权非常重要。

　　再其次，委托管理的评价不仅要重视有形的办学绩效，更要遵循无形的教育规律。两年或四年一轮的委托管理，在结束时要进行评估。政府根据“学校在原有发展基础上所取得的教育增值效应”来确定办学绩效，并据此判断是否进行下一轮的托管或是否给予一定的奖励。但支援方提供的教育服务，是有关学校管理与发展的产品，本质上是培养人的过程。这就决定了这一过程必须遵循基本的教育教学规律，具有生产过程周期长、连续性、滞后性的发展特征，可量化的学生成绩只是学校真正办学绩效的“冰山一角”。再加上，被托管学校的基础各不相同，各支援方、各区县政府及教育部门对被托管学校的投入各不相同，有些教育资源投入是无形的投入，难以确切衡量。因此，如何科学地衡量支援方的办学绩效也是需要进一步研究与探索的问题。

　　对于政府来说，我认为接下来应当进一步明确托管机构的必要资质，比如驻校人员的资格、托管实体的资格、专家尤其是学科专家的资格等，通过招投标的方式公开公正地选择懂教育、懂管理的机构或学校承担托管项目。作为公共服务管理探索，虽然目前可发展为支援方的教育机构数量有限，且发育并不完善，但政府应该允许多种托管主体存在，尤其是支持民营机构的介入，在实践中摸索建立政府和教育机构之间的完备“契约”，同时不断总结提炼教育机构委托管理的模式，逐步从文化冲突与排斥走向文化认同与融合，再走向文化重塑，不断丰富委托管理的理论与实践构成。

　　（本报记者张滢访谈、整理）

编辑：尹盼秋