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依法办学，现代学校制度的核心

山东省潍坊市政协委员刘永平 //www.auribault.com 2014-07-02 来源：人民政协报

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　　建设现代学校制度需要全社会共同努力，但主要的依靠力量是广大教育工作者。特别是各级教育行政部门，处在政府和学校之间的关键位置，既要指导学校按照现代学校制度的要求健全制度体系、依法自主管理学校内部事务，又要有自我革命的勇气和境界，主动简政放权，依法行政，做教育改革的促进派和先行者。

　　现代学校制度是依据时代特点和社会发展要求，围绕建设适合学生成长的学校这一育人主体，建立起来的学校管理体制和制度体系。我认为，这样的表述，一是明确了这一概念的内涵包括两方面内容，即学校管理体制和制度体系；二是突出了学校的育人主体地位和学生在学校中的主体地位。强调学校的育人主体地位，有利于进一步明确学校的社会定位，有利于人们自觉维护学校办学自主权，有利于学校抵制外来非法干预。在学校内部贯彻以人为本的理念必须要把学生作为主体，特别是在基础教育阶段，学校的本质任务应该是搭建平台、创造机会，帮助学生认识自己。要把未来还给学生自己，而不是按照固定的模式去“塑造”学生；三是表明了概念的性质，这是一个开放的、发展的概念。概念的内涵是依据时代特点和社会发展的要求而变化的，因此，建设现代学校制度建设需要不断改革那些不适应的观念和模式，是一项永远的工程。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，要建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。这四个方面的基本要求，我认为它的核心是依法办学。依法办学是建设法治国家的必然要求，对其他三个方面起着统领作用，既要求政府要依法行政，又要求学校要依法管理，社会要依法参与、依法监督。

　　建立新的政校关系

　　明确了现代学校制度的主要内容和基本要求，在实践中就能找准切入点，有的放矢，逐步推进。从管理体制方面看，当前要进一步明确教育行政部门的职责，促进新的政校关系的建立。现有的法律法规，对教育行政部门的职责规定，可以归纳为四个方面：保障条件、服务发展、有效监督、统筹推进。

　　保障办学条件，首先是科学规划学校布局，对学校进行建设。这是《中华人民共和国教育法》第六十五条，对政府有关行政部门提出的明确要求，更是教育行政部门义不容辞的责任。科学编制中长期教育布局规划，并以布局规划为指导推进学校建设，可以避免城市开发建设预留教育用地不足、学校建设空间受限、布局不合理等问题，有利于构建与城市发展相适应的教育格局。

　　首先，要成立专门机构，负责学校的规划、建设手续办理、工程施工管理、日常维修等，为学校教育教学创造良好环境。其次，加大教育经费投入与监管。充足的经费是学校健康发展的重要前提，因此各级政府要不断加大教育投入，按照教育法要求，确保每年教育财政拨款的增长高于财政经常性收入增长，并使按在校生人数平均的教育经费逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。教育行政部门要加强财务管理，使学校财务管理规范、健康运行。第三，要足额配备教师，不断优化教师队伍年龄结构和专业结构，并通过完善政策吸引和鼓励高素质人才加入到教师队伍中来。第四，履行校长聘任职责，建设专业化校长队伍。我国传统上长期把学校作为一个实质上的行政单位对待，忽视了校长工作的学术性和校长队伍的专业化特点，不利于学校内涵生成和可持续发展。《中华人民共和国义务教育法》》第二十六条规定：“校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任”，所以按照专业化人才成长规律建设一支优秀校长队伍是县级教育行政部门的一项重要工作。当前特别需要加快学校去行政化改革，通过实行校长年薪制或者设立岗位补贴、任期制等方式，彰显校长岗位价值，激发校长队伍活力和办学积极性。

　　为学校发展服务，是教育行政部门实现为社会服务的主要途径，也是建设服务型政府的必然要求。教育行政部门要主动动员、协调社会各个方面尊师重教，为学校创造安全和谐的发展环境。要帮助学校开拓教育资源，丰富教学内容。要建立表彰奖励机制，为优秀教师、校长成长搭建平台。要建立以实际需求为导向的校长、骨干教师培训机制，帮助他们及时了解先进教育思想和方法，更新观念，开阔视野，正确把握工作方向和重点。

　　实施有效监督，是教育行政部门的重要职责。为此，我国专门建立了教育督导制度，建立起了比较完善的教育督导机制。对学校的监督，当前关键在于制定科学的督导评估方案。要主要从学校管理方面，立足学校规范发展确定督导评估内容，避免把教育行政部门的责任转嫁给学校，也要避免把具体的教育教学组织方式作为重点，侵害学校办学自主权。要通过科学合理的督导评估，保证学校规范发展，促进学校内涵发展。

　　统筹推进各类教育事业协调发展，是教育行政部门的又一项职责。当前要立足教育公平，大力推进基础教育均衡发展，保障每个学生平等受教育的权利。要健全家庭经济困难学生资助体系，确保每一个学生不因经济困难而失学。要加大对特殊教育的扶持，切实关注学生的特殊需要和个性需求，保障特殊儿童少年公平接受教育、全面融入社会。要大力支持和发展民办教育，促进办学主体多元化，让公办教育与民办教育互为补充、共同发展，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。要推进社区教育的发展，积极促进全民学习、终身学习的学习型社会形成。

　　完善学校制度体系

　　依法建立健全与时代特征和社会发展要求相适应的自主管理制度体系，是学校应该承担的任务。对照法律规定和现实差距，建议重点从以下几个方面入手：

　　健全学校章程。《中华人民共和国教育法》第二十六条规定，设立学校及其他教育机构必须具备的基本条件之一，就是“有组织机构和章程”，在第二十八条有关学校及其他教育机构行使的权利中，第一款就是“按照章程自主管理”。所以学校章程不是可有可无的，它是现代学校之所以存在的起点和必然。学校章程就像一个国家的宪法，是学校自主管理、自我约束、依法接受监督的基本依据，是学校制定发展规划和其他规章制度的原则基础。法制背景下现代学校管理的核心就是“按照章程自主管理”。学校章程要对学校性质、学校的权利和义务、学校的组织机构、教师及其他职工的权利和义务、学生的权利和义务、学校的课程与教学、学校的管理、学校与家庭、学校与社区、后勤管理、民主管理与监督等基本问题予以规定。要通过健全章程，增强权利责任意识，对学校的重大组织原则和治理结构进行规范，做到依法按照章程自主管理，履行法定职责，拒绝非法干预，保证学校稳定可持续发展。

　　完善学校内部管理制度。根据学校章程不断完善学校内部管理制度，规范教育教学、人员（包括教师和学生）、财务等各方面的管理，用制度管人管事，是依法办学在基础层面的延伸，是学校从经验管理到规范管理，再到文化引领发展过程中不可逾越的中间阶段。学校管理制度应包括教代会制度、安全制度、教学管理制度、教师管理制度、学生管理制度、课程制度、科研制度等。当然，制度中对人文关怀的体现也是不可缺少的元素。从实践经验来看，对教师的管理评价制度是现阶段学校重要制度之一。教师在学校中的作用无须赘述，只有充分激发教师活力，最大限度发挥其积极性和创造性，才能以管理学中的“教师第一”催生教育学中的“学生第一”，学校的一切教育活动才有生命力。

　　制定学校发展规划。学校发展规划是指基于学校实际，对未来一定时期内学校要达到的主要目标和发展途径的科学设计。发展规划应该包括校情诊断、办学思想、综合发展规划、优先发展项目规划和保障机制等。制定和实施发展规划，能够明确发展方向，凝聚各方面人力资源和物质资源的力量，提高学校管理效能，提升教师的专业化水平和教学质量，实现学校内涵发展。

　　学校的章程、规划和管理制度构成学校制度体系。制度的本质是契约，因此在各种制度建设中要充分发挥教师、学生、家长等各方面的智慧，按照严谨的程序，坚持“自下而上”和“自上而下”相结合进行，唯有如此，各个方面才能达成共识，形成学校发展的共同愿景，才能在获得相应知情权、决策权和管理权的同时，履行与之相对应的义务。

　　建设现代学校制度需要全社会共同努力，但主要的依靠力量是广大教育工作者。特别是各级教育行政部门的同志，处在政府和学校之间的关键位置，既要指导学校按照现代学校制度的要求健全制度体系、依法自主管理学校内部事务，又要有自我革命的勇气和境界，主动简政放权，依法行政，做教育改革的促进派和先行者，为我国教育事业转型发展尽一份“教育人”的责任。

　　（作者系山东省潍坊市奎文区教育局局长、党委书记）

　　链接

　　●2010年我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中特别用一个章节的篇幅阐述“建立现代学校制度”。这标志着建设现代学校制度从理论研究上升为国家政策。

　　●党的十八大报告明确提出，“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”而要使教育更加适应社会主义市场经济体制和建设创新型国家的需要，就要进一步深化教育体制改革，探索建设符合教育规律的中国特色的现代学校制度。

编辑：尹盼秋