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透析“美利坚战车”四大系统

赵小卓 //www.auribault.com 2014-01-17 来源：解放军报

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　　如果把美军比喻成一架战车，把综合国力比喻成“动力”系统的话，那这架车独特的“底盘”“导航”“刹车”和“升级”系统，是战车保持稳定高速前进的重要因素——

　　美军全球部署、全球机动、全球用兵，组织体制精干、高效、有弹性。作为世界上实力最雄厚的军队，美军不仅在装备技术上保持领先优势，其领导指挥体制及改革创新机制也是支撑其保持长期领先的重要因素，从某种意义上讲，正是这些机制，支撑了美军领跑世界军事改革大潮。

　　“底盘”系统——

　　军政军令分立而制约

　　军队主要有两件事，一是“养兵”，二是“用兵”。随着军队和战争的发展，“养兵”与“用兵”的差异性越来越大。军队建设与管理涉及国防政策、国防预算、武器装备的研制与采购等行政事务，要求科学决策、权力制衡。但从作战指挥看，战争高强度、快节奏，战机稍纵即逝，要求绝对集权、机构精干、决策迅速。

　　美军解决这个问题的办法，就是军政军令分开。高层领导管理体制即军政系统，由总统和国防部长通过各军种部统管军队建设。联合作战指挥体制即军令系统，由总统和国防部长通过参联会对各联合作战司令部及作战部队实施作战指挥。军政系统机构庞大，以文职人员为主,实行多部门体制；军令系统机构精干，职能部门围绕作战设置，突出核心功能。美军把用兵系统中最关键的部分——联合作战司令部定义为“用户”，把养兵系统定义为“产品的生产者”，即部队的提供者。军政军令分开，各取所长。

　　美国军政军令分开不是绝对的，而是相对的。这种相对性主要表现在：第一，从组织体系看，在总统-国防部长-军种部/国防部业务局/联合作战司令部-军种组成部队几个层级中，军政军令分开只发生在中间层，即国防部长以下、军种组成部队以上。其上的总统和国防部长，其下的军种部队，军政和军令是合一的。第二，参联会是从组织上维系军政和军令系统的重要纽带。参联会在作战指挥链上，却不构成一个单独的环节，没有作战指挥权。它不在行政管理链上，却对军队建设和行政管理具有重要指导作用，可有效介入预算和采办等资源分配领域。联合作战司令部对各军种部队作战能力的需求，军种部对本军种部队培养训练的方向和目标，都通过参联会这个纽带结合起来。第三，联合作战司令部司令作为部队的最终使用者，有许多途径影响军队建设。例如，联合作战司令部向国防部长办公厅提交的《综合优先需求清单》，是国防部确定作战需求优先顺序、编制预算的重要依据。各军种在拟制未来6年经费分配的《计划目标备忘录》时，要考虑联合司令部提出的优先需求。

　　“导航”系统——

　　作战计划与训练密切结合

　　冷战结束以来，美军多次成功应对地区危机。从联合作战体制机制上分析，背后的原因主要有四条。

　　第一，联合作战计划制定机制提供了基本现成的作战计划。美国是作战计划最多、最完备的国家，作战计划分为两大类，即应急计划和危机计划。应急计划是和平时期根据国家安全战略和军事战略对全球与地区安全形势的判断，为应对未来可能发生的危机预先制定的作战计划。危机计划是危机爆发后根据危机的发展，在时间紧迫和形势危急的情况下制定的作战计划。危机发生后，指挥部门迅速对最接近危机的应急计划进行修改，变成危机计划。最高当局一旦决定发动战争，这个危机计划就变成了作战命令。美军近20多年来实施的局部战争，无一不是依据基本现成的作战计划进行的。例如，2003年3月发动伊拉克战争，主要依据的是“1003东方大规模战区战争”作战计划。

　　第二，部队平时经常以联合作战计划为蓝本进行实战演练。通过演习，一方面检验作战计划的可行性，为作战计划的修改和完善提供依据；另一方面让部队熟悉作战计划，提高军兵种部队相互协调和配合的能力。当战争爆发时，部队上了战场就不会感到陌生，因为战场上发生的，极有可能是平时的演习中多次训练过的。

　　第三，战时受援作战联合司令部司令拥有相当大的权力。一是国家指挥当局授权。由总统和国防部长组成的国家指挥当局，战时通常把作战指挥权下放给联合作战司令部司令。二是军种参谋长不与联合作战司令部司令争权。美国军政军令分开的体制剥夺了军种参谋长的作战指挥权。三是明确支援与受援的关系。美军规定支援司令部有责任支援受援司令部，从一定意义上可以说，受援司令部司令战时有权调动全军的资源实施战争。

　　第四，高度重视实战经验教训总结。据不完全统计，美国国防部和各军种部设有近30个经验教训总结机构，如“国防部最佳实例数据库”“空中作战司令部经验教训研究中心”。这些机构有权对参战人员进行询问，被询人员必须以自己在战场上的亲身感受如实回答问题。

　　“刹车”系统——

　　装备需求与采办的评估机制

　　武器装备从提出概念到装备部队常常需要10年、20年时间。如何确保当前启动的研发项目，适应10年、20年后战争的需要，美军在装备需求生成系统和采办管理系统上建立了“刹车”机制。

　　需求生成系统的目的是确保所有采办项目都建立在任务需求的基础之上，主要分为四个阶段：一是任务需求设想阶段。找出美军现役武器装备和正在研制的采办项目在对付美国面临的威胁上存在的缺陷，提出发展新的能力或改善已有能力的建议。二是任务需求书形成阶段。阐明美军的能力缺陷不能通过装备采办以外的办法，如改变作战条令、训练方法或调整组织编制等加以弥补。三是任务需求书审查阶段。由任务需求发起者以外的相关部门对任务需求书进行审查，进一步确认任务需求，并对项目的潜力进行评估。四是任务需求书批准立项阶段。通过以上四个阶段，需求生成系统排除了不符合国家安全需求的项目，避免了重复建设，确保正式立项的项目是军队急需的、不可替代的项目。

　　采办管理系统的任务是确保采办经费发挥出最佳效益，也分为四个阶段：一是概念研究阶段。在充分考虑费用、计划、性能参数的基础上，积极探索完成任务所需的各种可能方案。二是演示验证阶段。设计和制造实验件、实验弹或原理验证机，以验证概念研究阶段所提出的技术方案是否可行。三是全尺寸研制阶段。设计、制造、试验和评估一个完整的系统，将最有希望的设计方案转变为稳定的、效费比好的、可用于作战试验的样品。四是生产和部署阶段。主要任务是确保采办项目生产的经济性。通过以上四个阶段，国防采办项目由最初宽泛描述的概念，变为技术上明确界定的方案，再变为看得见、摸得着的样品，并最终成为符合作战需求、批量装备部队的武器装备。在每一阶段开始前，都有一个里程碑式的审定决策点，以决定是否具备向下一阶段推进的条件。也就是说，每一个阶段完成后都有一批专家，从国际安全形势、战争形态演变、军事技术发展等方面加以论证，看这个项目是否仍然瞄准未来战争，据此决定是否进入下一个阶段。

　　“升级”系统——

　　每两年对领导指挥体制评估改革

　　决定组织体制改革的基本因素是武器装备发展和军事战略调整。武器装备随军事技术进步不断发展，军事战略随国家利益变化不断调整，但领导指挥体制有历史惯性，一旦形成，任何大的改变都比较困难。为了确保组织体制建设跟上形势的发展变化，1986年美国《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》规定，每两年要对领导指挥体制进行评估，评估由参联会主持，各军种参谋长和各联合司令部司令充分发表各自的意见。看其运作是否适应美国面临的安全挑战、军事技术的发展和美国军事战略的调整。参联会主席据此起草《联合司令部计划》文件，决定哪些机构应保留或扩充、哪些机构应撤并。近十几年来，美国一系列改革动作，如把航天司令部并入战略司令部、建立非洲司令部、撤销联合部队司令部，都是两年一次评估的结果。

　　因为有上述机制，美军的改革很难用“次”或“代”来划分，没有这一次改革、下一次改革，这一代改革、下一代改革之分，只有那段时间改革幅度相对较小、这段时间改革幅度相对较大的差别。这种改革不是改天换地式的，而是细水长流。常态化改革确保美军领导指挥体制及时适应不断变化的国际安全形势和军事战略的要求，避免在体制上造成难以纠正的积弊，对军队的冲击震动也小，利于减少阻力、降低改革成本。

　　（作者单位：军事科学院中美防务关系研究中心）

编辑：尹盼秋