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杜　晓：政府治霾行动需要法律强化

//www.auribault.com 2014-01-20 来源：法制日报

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空气质量属于典型的公共物品，提升空气质量政府必须要承担起责任来——这已经成为越来越广泛的共识

历经至少三稿修改的《北京市大气污染防治条例（草案）》近日提交北京市人代会审议。北京市市长王安顺评价它的意义“非同一般”。

最近几年，不仅是北京，全国其他一些地方的空气质量问题引发了社会各界的关注。北京此次狠下决心，在未来数年将会有持续不断的大量投入用于雾霾治理，王安顺甚至表示，自己当时带着壮士断腕的决心签订了“生死状”。这无疑给其他地方的雾霾治理工作树立了榜样，值得效法。

空气质量属于典型的公共物品，提升空气质量政府必须要承担起责任来——这已经成为越来越广泛的共识。但具体到各地政府的治霾行动，其步伐则没有如思想认识上那般整齐划一。以空气质量信息公开这一工作来看，去年发布的中国环境发展报告显示，这一工作进行较好的城市如北京，广州等，均将PM2.5、臭氧等若干重要污染物纳入公开范围，但与之形成对比的是，还有大量城市的信息公开水平仍非常有限，甚至在报告中某些城市得分为0分。如果连最基本的空气质量信息公开都无法落实，提升空气质量又从何谈起呢？

这些年来，各地政府在提升空气质量方面均采取了一些措施，相关报道也频频见诸于大大小小的媒体，但其成效究竟如何、又将怎样进行下去，都还是未知数。因此，各级政府在改善空气质量时应该重视法治手段的运用，将许多具体的问题进一步法治化、制度化。用一位业内专家的话来说，“不是过多地采用红头文件的形式”。

改善空气质量是一个复杂、长期的过程，如果没有依法管理、依法行政水平的不断提升，便可能事倍功半甚至前功尽弃。比如，在污染源控制上，对于固定污染源来说，缺乏规范的排污许可证制度，没有实现连续达标排放是造成空气污染的重要因素；而就移动污染源来说，一般国际上采用技术进步的方法来解决，比如改善汽车排放的技术，而我国排放控制政策存在不足。凡此种种，归根结底都是政策制度、法律法规的问题。

所幸的是，已经有越来越多的人充分意识到了依法管理对于治理雾霾的重要性。比如，在《北京市大气污染防治条例（草案）》中就明确了总量控制的原则。近日，从全国人大环境与资源保护委员会也传来消息，去年以来环境保护部针对当前严重的雾霾问题，根据国务院有关“大气污染防治十条措施”及相关规划，在2010年向国务院报送的修订草案送审稿基础上，重新研究和组织起草了大气污染防治法修改建议稿和相关说明及论证材料，并正在国务院有关部门协调意见。

现行的大气污染防治法距离其最近一次修改，也已经超过了十年，相对于雾霾天气的现状，其中存在的一些漏洞是十分明显的。比如，一些新的大气污染类型，在法律治理上仍然是空白。大气能见度、灰霾天数、光化学烟雾污染现象还没有法律监管。但对于大气污染防治法的修订工作来说，至关重要的仍然是进一步调整和明确政府、排污者、公众之间的关系，进一步落实提升空气质量的政府职能和责任。也就是说，政府应该对大气环境负主要责任，应该成为良好的环境公共服务产品的提供者。

现有的大气污染法总则部分规定了地方各级政府在防治大气污染方面的责任，明确将“防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”作为政府的任务，要求各级政府“对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准”。但从总体上说，上述责任仍被认为显得“狭窄”——政府落实其责任可能也无法确保大气环境的改善。有鉴于此，在未来大气污染法的修订中，应该考虑扩大政府责任的范围，尤其是增加不同辖区的环境保护行政部门合作改善空气环境质量的规定，用更宽泛的责任更好地协调各地在这一问题上联手行动、共同进退，避免出现各自为战、各人自扫门前雪的局面。

编辑：周文

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