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刘　白：城乡养老并轨能否促双轨制改革

//www.auribault.com 2014-02-10 来源：光明日报

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2月7日召开的国务院常务会议，决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。虽有多个省份的先期试点以及人社部去年年底的会议吹风，这项决策仍然让人们感到振奋。

城乡养老并轨既是社保改革的方向所在，亦是城镇化进程的大势所趋。和放开中小城市的户籍限制一样，城乡养老并轨也是破除制度壁垒、助推资源流动的关键性举措，和前者共同构成了城镇化的“政策骨架”。既然城镇化的核心是“人的城镇化”，那么户籍的开放和大社保格局更是题中之义。

新型农村社会养老保险（新农保）与城镇居民社会养老保险（城居保）是现有的四种养老方式中的两种，另外两种分别是机关事业单位养老保险和城镇职工基本养老保险（职保）。比较而言，“新农保”和“城居保”是兜底型的养老保险，彼此转移接续最容易，加之之前多个省份的试点，二者合并已是水到渠成。因此城乡养老并轨的消息甫一传出，就有学者提醒公众不要将“城乡合并”误读为双轨制的打破。过度解读确应避免，只是城乡养老的并轨，还是给双轨制改革带来了一线希望。

现有养老保险的划分依据，说白了，是城乡之间看户口、城镇内部看单位。这一明显带着计划经济胎记的划分方式，构成了现在社保设计的基本逻辑，在纳税人中人为划分出了多个群体，使得歧视性的社保制度在中国20年来屹立不倒。现在的城乡并轨虽非直接针对双轨制，但打破了城乡二元结构，根本上就是在改变以户籍、单位为落点的社保设计思路。这一社保“意识形态”的变革，无疑使得深层次改革更为可期。

此外，就统筹方式而言，养老保障是“双轨”；若就待遇水平而言，养老保险其实是“多轨”。这当中，机关事业单位养老金要高于“职保”，而“职保”又要高于“城居保”和“新农保”。后两者顺利合并，固然源自其统筹方式的一致和保障水平的相近，但也为“多轨”统一的渐进改革开了一个头。

有意味的是，一旦将城乡并轨看作改革的开头，那么养老制度的历史包袱将成为无法悬搁的问题。比如，配合20世纪90年代国企改革而产生的“职保”，未来将往哪里去，是否也要纳入合并后的城乡居民基本养老保险？事业单位养老金何去何从，是否也要伴随着事业单位改革发生质变？至少从原则上看，城乡养老并轨都会使社保设计的讨论深入到双轨制问题上来。

渐进式改革总是从浅水处泅入，但往往具有象征意义。去年7月央行放开贷款利率管制，虽未涉及利率市场化的最核心问题，但仍被论者视作金融改革的曙光。同样，城乡居民基本养老制度的建立，也是从最便宜处入手，是改革小步行进的展现。不妨把城乡养老并轨看作打破双轨制这一整体性改革的子命题，棋看后招。

编辑：周文

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