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徐立凡：长期收费能否解开公路利益结

//www.auribault.com 2015-07-22 来源：京华时报

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　　客观看，这份《收费公路管理条例》修订稿部分体现了解决公路收费问题的决心，有可圈点之处。同时，修订稿公布后，公众也提出了一些担忧。

　　交通运输部21日公布《收费公路管理条例》修订稿向社会公开征求意见。修订稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，政府收费公路实行规范的预算管理，除收费公路权益外，所有收费公路资产均不得转让和上市交易，同时提高了收费公路设置门槛，并对收费期限做出调整。这意味着，收费公路和非收费公路将有不同的统筹发展导向，而社会公众普遍关注的高速公路收费将按照“用路者付费”原则长期施行。

　　客观看，这份修订稿部分体现了解决公路收费问题的决心。非收费公路占全国公路总里程的97%左右，由一般公共预算保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求，有利于遏制目前不少非高速路的乱收费现象，剥离用路者的受迫性买单义务，还原这类公路的公共属性。而将占公路总里程3%左右的高速路为主的收费公路作为补充另设收费体系，也是遵守建设高速公路时普遍采取的“借贷修路”所形成的债务关系、维护正当契约的需要。修订稿还特别对高速公路为主的收费公路统借统还制度、经营性公路的运营资质、收费公路的门槛等作了调整，以对相关收费行为形成更严厉的约束。

　　这些都是修订稿的可圈点之处。同时，修订稿公布后，公众也提出了一些担忧。比如，从彻底解开各类公路上的利益结的角度看，“收费”和“收税”的效用可能都会打折扣。首先，区分两个公路体系确有其现实必然性，但也可能导致公路建设和维护的驱动模式发生转变。由于显而易见的利益差异，有些地方可能会倾向于建设高速路而忽视非收费公路的建设和维护，从而造成当地公路建设的无序和浪费。其次，修订稿确立了最终只有高速公路可以收费的目标，但尚未设定时间表，目前还在收费的一级路、二级路的利益格局其实并未被触动。而且，此前已经有过为延长收费期限擅自将低等级路改造为高等级路的先例，如何有效管理此类行为，还需要进一步明确。再次，条例规定不收费公路资产不得转让和上市交易，但没有确定谁是监督主体。如何保证公路产权转让时的资产评估真实可信？如何防止地方政府部门因地方利益需要变相转让公路资产维护自身利益？此前，有不少收费公路就是通过转让等方式，模糊了产权性质，延长了收费期限，而监管始终缺位。第四，为引入PPP机制而设立的特许经营性公路，怎么保证门槛提高，如何防止地方与特许经营者形成新联盟，从而导致公共利益流失，也都要有应对预案。

　　而最受关注的是，在修订稿中，高速公路不再规定具体收费期限，而以该路网实际偿债期为准确定收费期限。众所周知，许多收费公路欠了多少债又还了多少钱，向来是糊涂账。据新华社报道，从去年开始，全国高速公路收支情况才开始向社会公布。即便如此，今年广东交通厅还是摆了一道“乌龙”，不到一月公布了两个数字差距较大的账本。此外，或出于客观原因或出于维护既有利益的主观需要，通过改扩建公路、产权交易等方式变更债务的情况也不鲜见。可以说，以公众难以详知的债务到期日为收费期限，比以时间为期限，弹性要大得多，如何防止因此可能产生的暗箱操作？公众的这些忧虑，有待政策进一步回应。

　　总体来看，《收费公路管理条例》修订稿具有解决地方公路债务问题的明显倾向。这有现实需求，也有难以解开公路利益结的无力感，实际操作的刚性制度界面也有待补强。从理论上讲，政府性收费公路应尽可能取消收费，还路于民，而有社会资本介入的公路则需尽量遵守契约，同时以厘清实际债务情况、收益情况为前提。这做起来不易，却是解开复杂的公路利益结应该瞄准的方向。

　　本报特约评论员徐立凡

编辑：丁斌斌