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专车改革如何勇闯“利益关”

——理性看待当前出租车改革的焦点问题

冯蕾李慧

//www.auribault.com 2015-10-20 来源：光明日报

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CFP

　　日前，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）和《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（征求意见稿）出炉。

　　文件甫一发布，旋即引起各方争议。乘客、司机、企业、专家各方观点交锋。改革，改到深处是利益。面对各方争论，改革的推进需要更广阔的视野、更高超的智慧，更专业的精神，更坚定的勇气。

　　传统模式与新模式的利益之争

　　长期以来，出租汽车行业积累了一些突出问题，出租汽车经营权不够清晰，发展体制机制不活，缺乏主动改革动力，驾驶员负担重，乘客满意度不高，已经成为行业发展的“痛点”。随着移动互联技术快速进入出租汽车行业，导致新旧矛盾交织，利益关系碰撞，深化出租汽车行业改革势在必行。

　　这是一项必须从国情出发的改革。

　　据粗略统计，整个北美出租车超过5000辆的城市只有三个城市，反观中国，现在每天出租车出行超过一亿人次，一年是406亿人次。中国的出租车出行中，相当一部分是解决通勤问题。“有的国家出租车总量很少，改革成本很低。但中国试错的代价将是巨大的。”在上海三亦城市规划设计有限公司教授徐康明看来，改革必须要平衡好利益关系，科学审慎推进。

　　然而，利益的平衡谈何容易。

　　梳理近来各方意见，争论的焦点集中于新旧模式之争。

　　一是数量管控之争。此次征求意见稿对出租车明确了数量调控的思路，引发各方争论。

　　反对的声音认为，应实现出租车市场化资源配置。长期以来，国家对出租车行业实行特许经营及总量控制制度。出租车行业饱受诟病，被指为“垄断行业”。若是要增加新车数量，时常引起“动荡”和“不安”，而新业态的兴起已大大冲击旧有的利益格局，数量管控已不合时宜。部分专家也提出，需要多少辆出租车，不是哪个部门说了算，应该由市场说了算，当司机赚不到钱了，就说明市场已经饱和了。

　　然而，北京交通发展研究中心主任郭继孚则认为，政府对巡游车管控主要是因为它的流动性，乘客不可识别性，造成乘客和驾驶员之间的信息不对称，进行严格管制才能够保证它的服务品质。

　　以美国为例，20世纪80年代，有20多个城市对出租汽车解除管制，车辆数量增加了，但是价格普遍上涨，服务质量下降，拒载不断增多。1993年后，西雅图等十多座城市又恢复了数量管制。

　　交通运输部运输服务司副司长徐文强认为，我国出租汽车以巡游服务方式为主，载客量小，空驶率高，大量占用了有限的城市道路资源。尤其是大型城市普遍存在交通拥堵的情况下，政府应当优先发展最节约使用有限道路空间、最经济高效的交通工具。如果不对出租汽车数量进行管制，可能会加剧拥堵，最终损害公众利益。

　　二是车辆性质是否定为“营运车辆”之争。车辆性质是改革的关键问题。此次《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）第十二条明确了从事网约车的车辆需符合的条件，其中包括“车辆使用性质登记为出租客运”。

　　反对声音则提出，营运车辆需遵循现行《机动车强制报废标准》，营运车辆报废年限为8年。目前相当一部分专车是私家车，而且是闲时利用， 8年报废制度等于变相阻止私家车进入专车领域。因此，部分专家建议，面对“互联网+”的大势，应以互联网的思维定义一种新的车辆性质，界于“营运车辆”与“私家车”之间，或可单独定性为“网络预约车辆”，对它的资质要求、与平台的挂靠关系都应以新思维去认真考量。

　　“监管的重中之重是保障乘客的运输安全以及相关权益。营运车辆的要求要高于非营运车辆。”参与征求意见起草的交通运输部公路交通发展研究中心副主任王浩指出，这是一个底线，司机以赢利为目的本身就是一种营运行为，需要在车辆、驾驶员、安全和服务等方面有高于非营运车辆的标准和要求，能够防止人员和车辆“带病”上路，这也是保障乘客利益的必需。

　　三是管车、管人还是管平台之争。此次《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）对网约车的车辆及驾驶员明确了具体准入条件。

　　反对声音认为，互联网最大的优势就是调动所有社会资源，但现在只能在相关部门批准许可的车辆和司机中进行选择，这样的管理思路恰恰是把网约车的优势给丢弃了。应由政府制定统一的标准，但应将审查车辆和司机资质的权力下放给专车公司。政府重点负责平台监管，专车公司应承担起相应的责任。

　　但是，也有专家认为，由于“专车”提供客运服务，管理部门对于经营者、车辆和驾驶员提出相应的要求，实施行政许可无可厚非。另外，由于一些平台企业对驾驶员资质把关不严，存在不良记录的人员也进入驾驶员行列。行业管理部门从维护公共利益角度出发，对驾驶员和车辆进行管理十分必要。

　　四是许可层级之争。此次《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（征求意见稿）第六条对网约车申请条件进行了明确，强调“向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请”。

　　反对声音则认为，实行许可制与当下“简政放权”、不新设行政许可的施政方针相悖。尤其，很多专车平台是跨区域的，如果都要到设区的市级或者县级道路运输管理机构申请许可，是难以做到的，且增加了政府部门寻租的空间。经营车辆应进行政府备案，而不是审批。应该进一步突出让市场在资源配置中起决定性作用。

　　中国人民大学法学院教授杨建顺则指出，两个征求意见稿符合《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，把“专车”明确为出租车的一种新形态肯定了专车的合法地位。交通运输部管理干部学院教授张柱庭认为，出租汽车经营是地方政府市、县的事权，不是中央、省级政府的事权，且出租汽车经营具有地域性特征，经营者在当地必须有服务机构、人员、设备。

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编辑：丁斌斌

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